I SA/Ke 382/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za 2014 r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. ("Agencja", "ARiMR") decyzją z [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w S. z [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia A.Z. kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2014 w łącznej wysokości 2898,20 zł. W uzasadnieniu wskazano, że Kierownik Agencji decyzją z [...]nr [...] przyznał A.Z. płatność rolnośrodowiskową na rok 2014 w pomniejszonej wysokości, w łącznej kwocie 2898,20 zł. W dniu [...] r. Dyrektor Agencji decyzją nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji, bowiem decyzja ta została wydana bez uwzględnienia danych przekazanych przez jednostkę certyfikującą Ekogwarancja. Z danych tych wynika, że A.Z. nie spełnił warunku określonego w §10 pkt 2 lit. aa rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2013.361 ze zm.) zwanego dalej "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym". Mając na uwadze powyższe Kierownik Agencji 22 grudnia 2015 r. wydał A.Z. decyzję nr 0243-2015-005533 o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Strona nie wniosła odwołania od przedmiotowej decyzji w związku, z czym stała się ona ostateczna. W dniu 5 kwietnia 2016 r. Kierownik Agencji decyzją nr [...] ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 2898,20 zł. Dyrektor Agencji wskazał, że postępowanie w wyniku którego wydano decyzję z [...]nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oraz postępowanie w wyniku, którego stwierdzono nieważność w/w. decyzji były przedmiotem postępowań odrębnych, opartych na samodzielnych przesłankach faktycznych i prawnych i nie mogą być przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie. Wskazując na podstawę rozstrzygnięcia, tj. art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, organ wskazał, że sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków z wymienionych w tym przepisie funduszy występuje niewątpliwie wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, bądź też stwierdzone zostanie, że została wydana z naruszeniem prawa. Dyrektor Agencji stwierdził, że decyzja Kierownika Agencji z [...]. została skutecznie wyeliminowana przez Dyrektora Agencji z obrotu prawnego decyzją z [...]r. Tym samym strona utraciła nabyte prawa do płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014, a tym samym nie podjęła zobowiązania rolnośrodowiskowego. A.Z. nie złożył odwołania od decyzji Dyrektora Agencji. Odwołanie nie zostało również złożone od decyzji Kierownika Agencji z [...] nr [...] o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie została wycofana z obrotu prawnego decyzja nr [..] z [...] r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości powstała nienależnie pobrana kwota w wysokości 2898,20 zł. W ocenie Dyrektora Agencji w sprawie nie zaistniały okoliczności wyłączające obowiązek zwrotu określone w art. 5 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 , art. 3 ust. 1 i 3 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (przedawnienie), art. 28a ustawy z 7 marca 2007 r. (wysokość kwoty zwrotu). Organ wskazał, że jakkolwiek płatności zostały dokonane na skutek pomyłki organu, to błąd ten mógł być wykryty przez rolnika, który zdawał sobie sprawę, że warunkiem wypłaty było wytworzenie produktu ekologicznego. Wskazując na art. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 937/2012 z 12 października 2012 r. oraz mające odpowiednie zastosowanie w sprawie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, organ wyjaśnił ponadto, że rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki. Na powyższą decyzję A.Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Wniósł o ustalenie kto ponosi winę w sprawie. Wskazał, że to jednostka Ekogwarancja dostarczyła niepełne dane. W ocenie skarżącego w stanie faktycznym sprawy rolnik nie powinien być obarczony odpowiedzialnością. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. postanowieniem z 29 września 2016 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 124 § 1 pkt 6 w związku z art. 56 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2016.718) określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a." Z informacji uzyskanej od Agencji wynikało bowiem, że przed wniesieniem skargi na decyzje Dyrektora Agencji z 16 maja 2016 r., A.Z. uruchomił tryb nadzwyczajny w stosunku do tej decyzji, składając wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Decyzją z [...] r. nr [...]Prezes Agencji odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący wniósł odwołanie do Ministra Rolnictwa. Postanowieniem z 21 listopada 2016 r. Sąd postanowił podjąć zawieszone postępowanie. Uzyskano bowiem informacje, że Minister Rolnictwa decyzją 19 sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję prezesa Agencji z 19 sierpnia 2016 r. Na decyzję Ministra Rolnictwa strona nie wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu 3 stycznia 2017 r. skarżący przedłożył ostateczną decyzję Prezesa Agencji z [...] r. nr [...] uchylającą w całości decyzję Dyrektora Agencji z [...] r. oraz stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Agencji z [...] r. o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Jednocześnie od Agencji otrzymano informację, że wniosek A.Z. z 11 kwietnia 2014 r. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej został rozpoznany decyzją Kierownika Agencji z 29 grudnia 2016 r. nr 0243-2016-008698 przyznającą wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 749,40 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2014.1647) i art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę, w wyżej zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Agencji w przedmiocie ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2014. Zgodnie z art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy o Agencji, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w drodze decyzji administracyjnej ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1. pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2. krajowych, przeznaczonych na: a. współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b. finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. O ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych organ, o którym mowa w ust. 2, może rozstrzygnąć również w decyzji w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. Przedmiotem postępowania toczącego się przed organem było zatem ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Natomiast ustalenie, czy kwoty pomocy, czy płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. W tej drugiej sytuacji zadaniem organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne. Zatem w postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji organ ma za zadanie zbadać czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, co ma miejsce w postępowaniu odrębnym od postępowania o przyznanie danej płatności. Zaznaczenie odrębności postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnych płatności ma istotne znaczenie, bowiem w jego ramach organ ma za zadanie ustalenie, że doszło do dokonania nienależnej płatności oraz czy nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość żądania jej zwrotu (por. wyrok NSA z 23 września 2014 r. II GSK 1201/13; dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ prawidłowo ustalił, że decyzja na mocy, której skarżący otrzymał płatność rolnośrodowiskową za rok 2014, tj. decyzja z [...] r. została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, decyzją Dyrektora Agencji z [...] r. stwierdzającą nieważność ww. decyzji. Minister Rolnictwa decyzją z [..] nr [...] utrzymał zaś w mocy decyzję Prezesa Agencji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Agencji z [...] r. Decyzja Ministra Rolnictwa nie została przy tym zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Organ prawidłowo ponadto ustalił, że wniosek skarżącego z 11 kwietnia 2014 r. o przyznanie płatności został rozpoznany ponownie ostateczną decyzją Kierownika Agencji z [...] r. na mocy, której odmówiono wnioskodawcy przyznania przedmiotowej płatności. W tak ustalonym stanie faktycznym organ stwierdził, że skarżący pobrał nienależnie płatności rolnośrodowiskowe za rok 2014 r. i ustalił ich kwotę na 2898,20 zł W ocenie Sądu w sprawie wystąpiły okoliczności, które należy rozważyć rozpatrując skargę A.Z.. Z informacji uzyskanych od organu już w toku postępowania sądowego wynika bowiem, że decyzja Kierownika Agencji z 22 grudnia 2015 r. na mocy, której odmówiono wnioskodawcy przyznania przedmiotowej płatności, została uznana za nieważną, decyzją Prezesa Agencji z [...] r. oraz że wniosek strony z 11 kwietnia 2014 r. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej został rozpoznany nieostateczną decyzją Kierownika Agencji z [...] r. nr [...] przyznająca wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 749,40 zł. W konsekwencji należało uznać, że na dzień wydania wyroku ww. wniosek rolnika z 11 kwietnia 2014 r. nie został ostatecznie rozpoznany. Okoliczności te natomiast mogą mieć zasadniczy wpływ na ocenę czy w sprawie miało miejsce nienależne czy też nadmierne pobranie płatności oraz ocenę prawidłowości ustalenia kwot tych płatności, a także czy w sprawie nie wystąpiły okoliczności wyłączające obowiązek zwrotu tych płatności. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na zbadaniu ich zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dniu wydania decyzji, oraz trafności zastosowanych przepisów do istniejącego w dacie podjęcia aktu stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy, sąd administracyjny bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy z chwili wydania zaskarżonego aktu. Jak jednak podkreśla się w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 13 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2203/12 dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl) nie jest to zasada absolutna, gdyż w szczególnych przypadkach Sąd zobowiązany jest uwzględnić także zdarzenia prawne, które zaszły już w toku postępowania sądowoadministracyjnego (np. gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdzi niezgodność z Konstytucją RP aktu prawnego, stanowiącego podstawę wydania rozstrzygnięcia; czy też, gdy przed rozstrzygnięciem skargi na bezczynność organu, bezczynność ta ustała). Zdaniem składu orzekającego, wyjątkiem od zasady, zgodnie z którą sąd administracyjny bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy z chwili wydania zaskarżonego aktu jest sytuacja, gdy wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję (wcześniejszą), w oparciu o którą organ administracji publicznej wydał kolejną decyzję (późniejszą). Należy również podkreślić, że w doktrynie wskazuje się, że zmiany stanu faktycznego sprawy, zaszłe po wydaniu ostatecznej decyzji, nie mogą stanowić co do zasady podstawy do stwierdzenia nieważności lub uchylenia tej decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny. Wyjątek od tej zasady stanowią jednak zdarzenia przewidziane w art. 145 § 1 pkt 7 i pkt 8 K.p.a. (por. M. Jaśkowska, E. Ochendowski, Postępowanie sądowoadministracyjne Wydawnictwo Lewis Nexis 2004, s. 150). W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Agencji z 22 grudnia 2015 r. odmawiającej przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej i ponowne rozpatrzenie wniosku z 11 kwietnia 2014 r. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, stosownie do art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., może stanowić przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Z kolei fakt ten spełnia hipotezę normy zawartej w art. 145 § pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a., stanowiącej przesłankę do uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na taką decyzję bez względu na jej wpływ na wynik sprawy. Za uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej przemawiają także względy celowości, sprawiedliwości i ekonomii procesowej. Wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego uprości i przyśpieszy osiągnięcie celu, jakim jest zgodne z prawem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali czy i w jaki sposób został ostatecznie rozpoznany wniosek rolnika o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej z 11 kwietnia 2014 r. i uwzględni tę okoliczność przy wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. b i art. 135 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.