I SA/Ke 389/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego K.-W. w K. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia 19 marca 2013 r. nr XXXI/214/13 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości oddala skargę. 1. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego 1.1. Rada Gminy w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości. Wzór deklaracji stanowi załącznik nr 1 do uchwały. W pkt 7 załącznika ("Oświadczenie i podpis składającego") zawarto zapis o następującej treści: "Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych z dnia 29 sierpnia 1997 r. (t.j. Dz.U. z 2002 r. nr 101, poz. 962 z późn.zm) wyrażam zgodę na przetwarzanie przez Urząd Gminy danych dotyczących mojej osoby w celu przeprowadzenia postępowania administracyjnego/dotyczy osoby fizycznej/." 1.2. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 6n ust. 1, art. 6 m ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2012.391 ze zm.), dalej "Ustawa" i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U.2001.142.1591 ze zm.) dalej "u.s.g." 2. Skarga do Sądu 2.1. Na powyższą uchwałę w zakresie obejmującym treść: "Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych z dnia 29 sierpnia 1997 r. (t.j. Dz.U. z 2002 r. nr 101, poz. 962 z późn.zm) wyrażam zgodę na przetwarzanie przez Urząd Gminy danych dotyczących mojej osoby w celu przeprowadzenia postępowania administracyjnego/dotyczy osoby fizycznej.", zamieszczoną w pkt 7 załącznika do uchwały, Prokurator Prokuratury Rejonowej złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę. Zarzucił obrazę art. 6n ust. 1 pkt 1 Ustawy w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych polegającą na nałożeniu na właścicieli nieruchomości składających deklarację obowiązku oświadczenia zawierającego zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych, bez umocowania prawnego i ustawowej podstawy. W związku z powyższym prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. 2.2. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przepisy ustaw powołanych jako podstawa prawna podjętej uchwały nie dają upoważnienia do nakładania na składających deklarację właścicieli nieruchomości obowiązku wyrażania zgody na przetwarzanie danych osobowych. Przepis art. 6n ust. 1 Ustawy nakładając na radę obowiązek ustalenia wzorów deklaracji jednoznacznie określa, że deklaracja winna zawierać dane pozwalające na obliczenie wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W zakresie formularzy opracowanych na podstawie cytowanych przepisów nie mieści się zatem nałożenie na składającego deklarację obowiązku wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych. Zawarty w przedmiotowej uchwale w pkt 7, zapis o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych w celu przeprowadzenia postępowania administracyjnego narusza art. 6n pkt 1 Ustawy i nie znajduje oparcia w podstawie prawnej tejże uchwały. Przepis ten zawiera bowiem upoważnienie organu gminy do wydania decyzji administracyjnej w trybie powoływanej ustawy, a nie uprawnienie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Wobec powyższego, w ocenie prokuratora, zakwestionowany zapis zawarty w uchwale organu samorządu terytorialnego, który w myśl art. 7 Konstytucji RP może działać tylko na podstawie i w granicach prawa wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi normami. 2.3. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, a na wypadek nieuznania przez Sąd bezprzedmiotowości postępowania o oddalenie skargi. Rada nie zgodziła się z poglądem Prokuratora, że zakwestionowany przez niego zapis mógł skutkować stwierdzeniem nieważności. Mimo, że nie było konieczności umieszczania w deklaracji tego zapisu, bowiem okoliczność ta wynikała z ustawy o ochronie danych osobowych, to umieszczenie tego zapisu we wzorze deklaracji nie może być uznane za naruszające ją w stopniu skutkującym stwierdzeniem nieważności. Na potwierdzenie swojego stanowiska Rada wskazała na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Jednocześnie podniosła, że mając na uwadze konieczność usunięcia tego (nieistotnego) naruszenia, w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. W nowym wzorze wyeliminowano zapis objęty skargą. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 ze zm.) dalej "ustawa p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W oparciu o art. 53 § 3 ustawy p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Uchwała w przedmiocie określenia wzoru formularza deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako skierowana do wszystkich właścicieli nieruchomości, na których ciąży obowiązek jej zapłaty jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. 3.2. Przed przystąpieniem do kontroli legalności zaskarżonej uchwały rozważenia wymaga kwestia czy uchylenie zaskarżonej uchwały uchwałą Rady Gminy z [...] nr [...] skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a, a w konsekwencji jego umorzeniem. Zdaniem Sądu nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania sądowego w tym zakresie. Uchylenie zaskarżonej uchwały oznacza bowiem jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zawierającej wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, Trybunał Konstytucyjny przyjął, a pogląd ten podziela skład orzekający, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Jakkolwiek, w związku z wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., uchwały Trybunału Konstytucyjnego zawierające wykładnię przepisów prawnych utraciły moc powszechnie obowiązującą, to ich treść, stanowi wskazówkę interpretacyjną, którą należy uwzględniać przy stosowaniu prawa. Dotyczy to także sądowej kontroli administracji publicznej, dokonywanej przez sądy administracyjne. Tak więc nawet podjęcie nowej uchwały i utrata mocy zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. 3.3. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie podziela poglądu Prokuratora, że nieważnością dotknięta jest badana uchwała w części w jakiej załącznik - deklaracja zawiera zapis o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych składającego deklarację. Na wstępie wskazać należy, że ustawę o ochronie danych osobowych, dalej: ustawę o.d.o., stosuje się do organów samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 1). Z punktu widzenia badanej sprawy istotnym jest, że z jej art. 23 ust. 1 pkt 2 wynika, że przetwarzanie danych dopuszczalne jest tylko wtedy gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Jednocześnie w artykule 7 zamieszczono legalne definicje pojęć jakimi ustawa ta się posługuje. I tak przez zbiór danych – rozumie się każdy posiadający strukturę zestaw danych o charakterze osobowym, dostępnych według określonych kryteriów, niezależnie od tego, czy zestaw ten jest rozproszony czy podzielony funkcjonalnie (pkt 1). Z kolei przetwarzanie danych (pkt 2) to jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Z powyższych zapisów wynika jednoznacznie, że ustawodawca zobowiązując w art. 6n Ustawy do określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nakazał (choć bez bezpośredniego odwołania do ustawy o.d.o.) stworzenie przez rady gmin zbiorów danych jakim są deklaracje. Skoro zatem deklaracje te są niezbędne do zrealizowania obowiązku ustawowego, to niewątpliwie mieszczą się w zakresie upoważnienia wynikającego z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o.d.o. Doktryna wypracowała bowiem pogląd, że można przetwarzać dane w wypadku, gdy ustawodawca nakładając określone uprawnienia czy obowiązki, nie wskazał wprost na potrzebę przetwarzania danych, ale przetworzenie to jest niezbędne do zrealizowania obowiązku czy przyznanego ustawowo uprawnienia (patrz komentarz Janusza Barta, Pawła Fajgielskiego i Ryszarda Markiewicza do art. 23 ustawy o.d.o., dostępny w bazie LEX). W art. 6n Ustawy ustawodawca zobowiązał radę gminy, do określenia w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości z uwzględnieniem konieczności zapewnienia prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Oznacza to, że ustawodawca zobowiązał radę gminy do stworzenia deklaracji (zbioru danych) niezbędnych do prawidłowego obliczenia opłaty, choć na potrzebę przetwarzania danych nie wskazał wprost. Zakres przetwarzania (zbierania) danych istotnych dla zrealizowania celu wprowadzenia deklaracji wyznacza treść upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6n Ustawy wskazanego przez ustawodawcę jako "zapewnienie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Powyższe oznacza, że nie było konieczności umieszczenia w deklaracji zapisu o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych, skora możliwość taka wynikała wprost z ustawy o.d.o. 3.4. W świetle powyższego należało zbadać, czy umieszczenie zapisu o przetwarzaniu danych we wzorze deklaracji skutkowało jej nieważnością w tym zakresie. Orzecznictwo sądowe wypracowało pogląd, że za prowadzące do stwierdzenia nieważności naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (np. dostępny w bazie LEX wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 1287/06). Dodatkowo w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, tj. z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (OTK-A 2003/9/100). W ocenie Sądu, zapis badanej deklaracji o wyrażeniu zgody na przetworzenie danych choć wadliwy, to jednak nie w stopniu prowadzącym do stwierdzenia nieważności. Jak wskazano wyżej przetworzenie danych na cele wskazane w upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 6n Ustawy dopuszczalne było ustawowo. Stąd zamieszczenie zapisu potwierdzającego to co wynika z ustawy nie może być uznane za ją naruszające w stopniu skutkującym stwierdzeniem nieważności. 3.5. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a, skargę oddalił.