I SA/Ke 393/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy K. W. na uchwałę nr I/3/16 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "N." w K.W. z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie zróżnicowania cen wody i ścieków 1. stwierdza nieważność uchwały nr I/3/16 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "N." w K. W.z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie zróżnicowania cen wody i ścieków; 2. zasądzić od Zgromadzenia Związku Międzygminnego "N." w K. W. na rzecz Gminy K. W.kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1.1 Zgromadzenie Związku Międzygminnego "N" w K.W (dalej: zgromadzenie) w uchwale nr I/3/16 z 29 stycznia 2016 r. w sprawie różnicowania cen wody i ścieków w § 1 ustanowiło, że w związku ze zrealizowanym projektem pod nazwą "zapewnienie prawidłowej gospodarki wodno –ściekowej na terenie Związków Międzygminnych N i N " wprowadza się zróżnicowanie taryfy wody i ścieków na poszczególne gminy będące członkami związku. W § 2 ustanowiono, że wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Związku Międzygminnego "N". Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 1, art. 69 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 139 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że tak ustalone taryfy nie zmieniają jednocześnie podejścia do kalkulacji kosztów a tylko zmieniają podział kosztów na poszczególne grupy taryfowe w ramach poszczególnych gmin. Persaldo poniesionych kosztów na aglomeracjach objętych tym projektem nie zmieni się. 1.2 Gmina K. W. (dalej: gmina) pismem z 18 kwietnia 2016 r. wezwała zgromadzenie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na tym, że uchwała została podjęta bez należytego umocowania prawnego oraz wprowadza zasadę różnicowania cen za wodę i ścieki w trybie niezgodnym z obowiązującymi przepisami. Zgromadzenie nie udzieliło odpowiedzi. 2.1 Gmina złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na powyższą uchwałę. Zarzuciła naruszenie: - art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez niewłaściwie jego zastosowanie; - art. 20 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodą i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz przepisów rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 127, poz. 886), a także § 42 Statutu Związku Międzygminnego "Nidzica" poprzez wprowadzenie zasad zróżnicowania taryf wody i ścieków z naruszeniem zasad i rygorów przewidzianych w tych przepisach. 2.2 W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że zastosowanie w podstawie uchwały art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotem regulacji są działania nie władcze. Takiego charakteru nie ma zaskarżona uchwała, nakazuje bowiem ona zarządowi związku dokonać przy opracowywaniu taryf zróżnicowania wg wskazanego przez zgromadzenie kryterium, zresztą niezgodnego z przepisami prawa. Ponadto, w obowiązującym stanie prawnym, przedmiot uchwały, jakim jest zróżnicowanie taryfy wody i ścieków, regulują konkretne przepisy prawa materialnego tj. ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków i to one winny być podstawą prawną do jego dokonywania. 2.3 Gmina podniosła, że ustawa dopuszcza różnicowanie ceny i stawki opłat ze względu na grupy taryfowe odbiorców wyodrębnionych na podstawie trzech kryteriów: charakterystyki zużycia wody, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi. W żadnym z tych kryteriów nie ma mowy o stosowaniu zróżnicowań ze względu na kryterium podmiotowe. Ewentualne zastosowanie różnych cen dla odbiorców w poszczególnych gminach powinno wynikać z przyczyn technicznych i występować w sytuacji gdyby stosowanie jednolitych cen groziło zakazanym przez przepisy subsydiowaniem skrośnym. W rozdziale czwartym powołanego wyżej rozporządzenia ustalono kryteria różnicowania cen i stawek opłat, przy czym różnicowanie zapewnia się np. przez podział odbiorców usług na grupy taryfowe i przypisanie do poszczególnych grup odpowiadających im planowanych kosztów świadczenia usługi czy też wybór rodzaju taryf i odpowiedniej dla poszczególnych taryf struktury cen i stawek opłat. Zróżnicowanie cen i stawek opłat odnosi się do poszczególnych taryfowych grup odbiorców i czyni się to na podstawie udokumentowanych różnic kosztów według kryteriów wynikających z rozporządzenia. Wprowadzenie zróżnicowania cen i stawek opłat za wodę i ścieki jest dopuszczalne jedynie w trybie przewidzianym dla określania i zatwierdzania taryf, o którym mowa w powyższych przepisach, a ewentualne ich zróżnicowanie powinno opierać się na przytoczonych zasadach i kryteriach. W tym kontekście niezrozumiały jest charakter prawny uchwały, nie ma bowiem podstaw prawnych dla przyjęcia takiej regulacji. Uchwała wprowadza zasadę różnicowania cen za wodę i ścieki w trybie niezgodnym z obowiązującymi przepisami, czyli nie w trybie uchwały zatwierdzającej proponowane taryfy, które ewentualnie przewidywałyby takowe zróżnicowanie. Ponadto uchwała zawiera wskazanie dla zarządu związku na zastosowanie niezgodnego z prawem kryterium zróżnicowania taryf wody i ścieków, tj. wg podziału na poszczególne gminy będące członkami związku. 2.4 Skarżąca podniosła, że uprawnione jest żądanie przez gminę usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności uchwały zgromadzenia. Określenie zakresu podmiotowego skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie wyłącza prawa gminy do zaskarżenia uchwały organu związku międzygminnego, która narusza jej interes prawny lub uprawnienie, niezależnie od tego czy jest ona czy nie jest członkiem. Gmina tworząc związek i uchwalając jego statut określiła na jakich zasadach przekazuje związkowi realizacje swoich zadań i jako członek związku ma prawo żądać, by wszelkie działania podejmowane przez organy związku były dokonywane zgodnie z przepisami prawa i postanowieniami statutu. Zaskarżona uchwała wywołuje następstwa w sferze prawnej gminy, która musi znosić stan bezprawia i dostosować się do treści takiej uchwały, również jako potencjalny odbiorca usług. 3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawiera ogólną delegację do podejmowania uchwał przez radę gminy, a w tym przypadku przez organ- zgromadzenie, co ma miejsce na podstawie art. 69 tej ustawy. Organ podniósł, że nietrafny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przepisu art. 20 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz przepisów rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. poprzez wprowadzenie zasad zróżnicowania taryf wody i ścieków z naruszeniem zasad i rygorów przewidzianych w tych przepisach. Wyjaśnił, że taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w Związku Międzygminnym "Nidzica" w Kazimierzy Wielkiej (dalej: związku) uchwalane są zgodnie z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Organ powołał treść art. 20 ust. 1, art. 2 pkt 12, art. 24 ust. 1 i ust. 9a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wyjaśnił, że w pierwszym okresie działalności związku ustalone grupy taryfowe obowiązywały na terenie działania całego związku. W 2010 r. związek zawarł umowę z Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Kielcach na wykonanie zadań w ramach Funduszu Spójności. Zadania w związku były wykonywane w dwóch aglomeracjach tj. aglomeracji Działoszyce oraz aglomeracji Kazimierza Wielka, do której należą Gminy Skalbmierz i Bejsce. W związku z powyższym uchwałą Nr II/6/10 zgromadzenia z 3 marca 2010 r. wprowadzono zróżnicowanie cen wody i ścieków na poszczególne aglomeracje. Po zakończeniu projektu w I kwartale 2015 r. i oddaniu do użytkowania wykonanych inwestycji, na poszczególnych gminach należało naliczyć podatek od nieruchomości jak również amortyzację. Stwierdzono wówczas, że najwięcej inwestycji wykonano na terenie gmin K. W. i Dz - będących członkami związku. Jednakże koszty podatku i amortyzacji pochodzące z wytworzonego majątku musiałyby ponieść w taryfach wszystkie gminy będące członkiem tego związku. Mając powyższe na uwadze zgromadzenie podjęło uchwałę o zróżnicowaniu cen wody i ścieków na poszczególne gminy. Do aglomeracji Kazimierza Wielka należy również Gmina B, która jest członkiem Związku Międzygminnego "N 2000" i posiada odrębną taryfę. Przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków regulują kwestię ustalania taryf w taki sposób, że uwzględnienie powyższych okoliczności jest konieczne. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że ustalone taryfy nie zmieniają kwestii kalkulacji kosztów na poszczególne grupy taryfowe w ramach poszczególnych gmin, a tym samym persaldo poniesionych kosztów na aglomeracjach objętych zrealizowanym projektem nie zmieni się. Ponadto, zdaniem organu, nie można mylić prawidłowego ustalenia taryf z przyjęciem obszarów, dla których taryfy te będą ustalane. Przedmiotowa uchwała dotyczy więc kwestii, które pozwolą w sposób precyzyjny i zgodny z prawem ustalić taryfy na poziomie dostosowanym do realiów panujących na obszarze działania związku międzygminnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1 Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która - w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego i ich związków - sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie zauważyć należy, że wprawdzie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała podjęta przez organ związku międzygminnego, tym niemniej w świetle utrwalonego już orzecznictwa ( przykładowo wyrok NSA w sprawie II OSK 571/06 ) nie budzi wątpliwości, iż do takiej uchwały mają zastosowanie przepisy art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g. Warunkiem zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 u.s.g., jest bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że skarżąca gmina spełniła te wymogi formalne poprzez przesłanie w dniu 18 kwietnia 2016r. do Zgromadzenia Związku Międzygminnego "N " w S.K., zwanego dalej związkiem, wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały. Następnie, z zachowaniem 60-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., biegnącego od dnia 19 kwietnia 2016 r., tj. od daty wpływu wezwania do organu, złożyła w za pośrednictwem tego organu w dniu 10 VI 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnegoz dnia 2 kwietnia 2007r., ONSAiWSA 2007/3/60). Spełnienie warunków formalnych do wniesienia skargi na uchwałę podjętą przez organ stanowiący związku międzygminnego, wymaganych przepisem art. 101 ust.1 u.s.g., otwiera drogę do rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie można mieć wątpliwości co do tego, że zaskarżoną uchwałą naruszony został interes prawny skarżącej gminy, gdyż wskutek jej podjęcia, jej sytuacja prawna może być inna ( mniej korzystna) niż sytuacja innych gmin wchodzących w skład związku bez wskazania normy prawnej uprawniającej do takiego ukształtowania stosunków prawnych. 4.2 Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały należało wskazać, że zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust.1 u.s.g., nieważna jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Z kolei art. 91 ust. 4 u.s.g. przewiduje, że w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Każde więc istotne naruszenie prawa aktem organu gminy oznacza jego nieważność. Do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały zaliczyć należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. (T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, LEX 2012, art. 147 p.p.s.a.). Innymi słowy, orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Sprzeczność uchwały organu gminy musi być oczywista i bezpośrednia (por. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, str. 69). Brak podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały zachodzi natomiast w przypadku wady niemającej znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały (np. błędnego powołania podstawy prawnej w sytuacji, gdy istnieje podstawa prawna do jej podjęcia), czy też drobnej wady niedotyczącej istoty regulowanego zagadnienia (np. nieodpowiedniego oznaczenie uchwały) oraz oczywistej omyłki pisarskiej i rachunkowej. Takie wady stanowią o nieistotnym naruszeniu prawa. 5.4 W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała jest sprzeczna z przepisami ustawy. Przywołane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisy prawa tj art. 18 ust.1 i art. 69 u.s.g. są przepisami kompetencyjnymi. W myśl zatem art. 69 u.s.g. do zgromadzenia związku należą kompetencje stanowiące i kontrolne w zakresie zadań przekazanych związkowi do wykonania przez gminy. Przekazanie to następują z dniem ogłoszenia statutu i z tym dniem stają się zadaniami własnymi związku. Wynikającym z § 9 statutu zadaniem związku jest zaspokojenie potrzeb mieszkańców, zakładów pracy i instytucji w zakresie zaopatrzenia w wodę i usuwania ścieków. Delegacją ustawową do tak przekazanego zadania jest art. 3 ust. 1 i 2 przywołanej w pkt 1.1 niniejszego uzasadnienia, ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( zwanej dalej ustawą). Z przepisu tego wynika bowiem, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy, a w razie wspólnego wykonywania przez gminy tego zadania, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy wykonują odpowiednio właściwe organy związku międzygminnego. Oznacza to wprost, że zgromadzenie związku może wykonywać swoje kompetencje stanowiące i kontrolne jedynie w zakresie w jakim wynikają one z przepisów ustawy. 5.5 Zaskarżona uchwała poza powołaniem przywołanych wyżej przepisów kompetencyjnych i art. 3 ustawy, nie wskazuje przepisu prawa materialnego upoważniającego związek do podjęcia uchwały wprowadzającej zróżnicowane taryfy wody i ścieków na poszczególne gminy będące członkami związku. Wynikającym z ustawy zadaniem gminy czy związku międzygminnego ( art. 2 pkt 1) jest: uchwalenie regulaminu dostarczania wody i ścieków ( art. 19 ust. 1 i 2), uchwalenie planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych ( art. 21, oraz zatwierdzanie taryfy zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków ( art. 24). Nie ma zatem w ustawie upoważnienia dla gminy czy związku międzygminnego do podejmowania uchwał w zakresie zróżnicowania taryf wody i ścieków. Jak się bowiem wydaje z lakonicznego uzasadnienia uchwały celem jej podjęcia było (posługując się wyrażeniami ustawowymi) zapewnienie dokonania alokacji kosztów na poszczególne taryfowe grupy odbiorców stanowiące użytkowników z poszczególnych gmin. Alokacja zaś miała na celu wyeliminowanie subsydiowania skrośnego. Warunki i zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę określa przywoływana wyżej ustawa dnia 7 czerwca 2001 r. Wynika z niej jednoznacznie, że ustalanie taryf jest ustawowym obowiązkiem przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego ( art. 20).Sposób określenia taryfy precyzuje wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U.2006.127.886.) zwane dalej rozporządzeniem. W § 1 pkt 1 rozporządzenie określa szczegółowe sposoby określania taryf, w tym: a) kryteria ustalania niezbędnych przychodów, b) alokację kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług, c) kryteria zróżnicowania taryfowych cen i stawek opłat. W § 3 pkt 1 wskazano, że przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne opracowuje taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w sposób zapewniający : a) uzyskanie niezbędnych przychodów, b) ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat c) eliminowanie subsydiowania skrośnego d) motywowanie odbiorców usług do racjonalnego użytkowania wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków e) łatwość obliczania i sprawdzania cen i stawek opłat. W rozdziale 3 rozporządzenia wskazano, że przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne określa alokacje kosztów na poszczególne grupy odbiorców ( § 10), zaś w paragrafie 11 wskazano sposób dokonywania alokacji na poszczególne grupy taryfowe. W rozdziale 4 rozporządzenia zawarte są natomiast kryteria różnicowania cen i stawek opłat . I tak w § 15 ust 1 wskazano np., że dla określenia taryfowych cen i stawek opłat dokonuje się: 1. podziału odbiorców usług na taryfowe grupy odbiorców usług, 2) wyboru rodzaju taryfy, 3) alokacji niezbędnych przychodów na taryfowe grupy odbiorców usług, 4) podziału niezbędnych przychodów w poszczególnych taryfowych grupach odbiorców odpowiednio do założonej struktury cen i rodzaju stawek opłat, 5) obliczanie taryfowych cen i rodzaju stawek opłat. Jednocześnie w § 2 tj. słowniczku użytych w rozporządzeniu wyrażeń zawarto definicję miedzy innymi zwrotów "subsydiowanie skrośne" i " alokacja". Wynika z nich, że subsydiowanie skrośne to pokrywanie kosztów dotyczących jednego rodzaju prowadzonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne działalności gospodarczej lub jednej z grup taryfowych odbiorców usług przychodami pochodzącymi z innego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej lub innej taryfowej grupy odbiorców. Natomiast alokacja to uznanie określonej grupy odbiorców usług właściwymi rodzajami kosztów i niezbędnych przychodów. Powyższe oznacza, że ustalenie taryf z uwzględnieniem ich zróżnicowania na poszczególne grupy taryfowe i ustalenia taryf w sposób eliminujący subsydiowanie skrośnie to zadanie własne przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego. Zgromadzenia związku może ingerować w tym zakresie jedynie poprzez uchwałę zatwierdzającą przedłożoną taryfę bądź poprzez odmowę jej zatwierdzenia zgodnie z dyspozycją art. 24 ustawy. 5.5 Skoro zatem zaskarżona uchwałą podjęta została bez podstawy prawnej, z naruszeniem powołanych w niej przepisów kompetencyjnych to doszło do istotnego naruszenia prawa skutkującego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności uchwały. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach ( zwrot uiszczonego wpisu – 300 zł plus koszty zastępstwa procesowego – 480 zł) wydano w oparciu o art. 200 p.p.s.a.