I SA/Ke 394/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 r. sprawy ze skargi B.W. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności składkowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję: 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. 1.1 Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] nr [...] odmawiającą B.W. umorzenia odsetek z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od drugiego kwartału 2004 r. do czwartego kwartału 2010 r. w kwocie 5.909 zł. 1.2 W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w dniu 5 lutego 2015 r. wpłynęło podanie B.W. o umorzenie odsetek z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Wnioskodawczyni wskazała na trudną sytuację spowodowaną nadużywaniem alkoholu i niełożeniem na utrzymanie rodziny przez zmarłego męża. W tej sytuacji wnioskodawczyni zmuszona była wynająć mieszkanie w Sandomierzu. Wydatki na mieszkanie i utrzymanie nie pozwalają na uregulowanie zadłużenia wobec organu. Organ ustalił, że wnioskodawczyni nie pracuje zawodowo, korzysta z pomocy społecznej w formie zasiłków specjalnych bezzwrotnych i świadczeń pieniężnych na zakup posiłku lub żywności. Pobiera również zasiłek rodzinny, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, zasiłek pielęgnacyjny, rehabilitacyjny i dodatek mieszkaniowy. Ponadto trójka jej dzieci objęta jest pomocą społeczną w formie dożywiania w placówce edukacyjnej. Dzieci pobierają rentę rodzinną. Wnioskodawczyni jest właścicielką gospodarstwa rolnego które wynajmuje, oraz wymagającego remontu domu z 1960 r. wraz z zabudowaniami gospodarczymi. Mieszka wraz z dziećmi w wynajętym w S. mieszkaniu. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego organ porównał dochody i wydatki rodziny wnioskodawczyni. Dochody wyniosły: renta rodzinna 752,36 zł, zasiłek rodzinny 318 zł, dodatki do zasiłku 420 zł i 80 zł, zasiłek celowy bezzwrotny 120 zł, zasiłek pielęgnacyjny 153 zł, dodatek mieszkaniowy 263,27 zł, razem: 2.186,63 zł. Wydatki wyniosły: opłata za wynajem mieszkania, czynsz, centralne ogrzewanie 653,59 zł, energia elektryczna 85 zł, zakup lekarstw 202 zł, zakup odzieży i środków niezbędnych do prowadzenia gospodarstwa domowego 1320 zł, internet, telefon, kształcenie dzieci 67,50 zł, razem: 2.328,09 zł. Analiza ta doprowadziła organ do wniosku, że wskazane przez stronę wydatki znacznie przekraczają uzyskiwane dochody. Zdaniem organu, koszty na zakup leków za okres od 20 czerwca 2014 r. do 27 stycznia 2015 r. w łącznej kwocie 1.171,90 zł nie pogorszyły możliwości płatniczych, wiązały się bowiem z bieżącymi potrzebami utrzymania rodziny. Zdaniem organu, sytuacja materialna strony jest niezadowalająca, nie jest jednak wyjątkowo trudna i nie stwarza zagrożenia dla bytu lub zdrowia. Regulowanie zobowiązań nie zagraża egzystencji. Organ powołał treść art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1403 ze zm.), dalej jako ustawa u.s.r. Wskazał przy tym, że umorzenie ma charakter uznaniowy i może być stosowane w wyjątkowych i szczególnie uzasadnionych przypadkach stwierdzonych zaistnieniem takich okoliczności, na które płatnik nie miał wpływu i które były niezależne od sposobu jego postępowania. Każde umorzenie pogarsza stan finansów funduszy KRUS, ograniczając przewidywane wpływy i jest sprzeczne z interesem ubezpieczonych. Z tych przyczyn organ odmówił umorzenia odsetek. 2.1 Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła B.W. Wnosząc o uchylenie decyzji zarzuciła organowi naruszenie art. 41 a ust. 1 pkt 1 ustawy u.s.r. Wskazała na dowolność podjętej przez organ decyzji. Stan faktyczny sprawy uzasadniał umorzenie należności odsetkowych. Skarżąca wychowuje aktualnie dwoje dzieci, a jej sytuacja zdrowotna nie pozwala na samodzielne zdobywanie środków na ich utrzymanie. Z tego powodu, oraz wobec braku sprzętu rolniczego, skarżąca nie prowadzi gospodarstwa rolnego. Korzystanie z programów pomocowych i zasiłków celowych nie może być oceniane jako stały dochód rodziny, a w związku z tym nie może stanowić podstawy odmowy umorzenia należności odsetkowych. Skarżąca zaznaczyła, że podawane przez nią kwoty wydatków są zmienne w zależności od zaistniałych potrzeb, dlatego dokonana przez organ ich analiza nie jest prawidłowa. Sytuacja finansowa, zdrowotna i rodzinna nie pozwala skarżącej na dokonanie jakichkolwiek oszczędności pozwalających na spłatę zaległych odsetek i bieżących składek. Bez pomocy finansowej z opieki społecznej nie jest w stanie utrzymać siebie i dzieci. Końcowo skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie odsetek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1 Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3.2 Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. 3.3 Zgodnie z art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno – rentowego i składkowego może umorzyć należności Kasy z tytułu składek w całości lub w części, przy czym termin "należności z tytułu składek" dotyczy także należnych od nich odsetek (art. 6 ust. 13b ustawy u.s.r.). Zgodnie z art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm.), dalej: K.p.a., w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Należy wyjaśnić, że cechą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jego niedewolutywność. Wniesienie tego środka nie powoduje skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, lecz powierza ją ponownie temu samemu organowi. Brak cechy dewolutywności powoduje określone konsekwencje w zakresie rezultatów odpowiedniego stosowania do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów dotyczących odwołań od decyzji. W ocenie Sądu, formuła "przepisy dotyczące odwołań" obejmuje także przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., który przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. 3.4 Z akt sprawy wynika, że decyzja z dnia 6 marca 2015 r. podpisana została przez działającego z upoważnienia Prezesa KRUS I.P. jako zastępcę dyrektora oraz przez M.B. jako kierownika placówki terenowej KRUS. Natomiast zaskarżona decyzja z dnia 16 kwietnia 2015 r. została podpisana przez działającego z upoważnienia Prezesa KRUS T.J. jako dyrektora oraz przez M.B. jako kierownika placówki terenowej KRUS. Należało zatem rozważyć, czy w przedmiotowej sprawie, gdzie obie decyzje podpisała ta sama osoba – M.B., zaszła sytuacja, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. 3.5 Zagadnienie wyłączenia pracownika załatwiającego daną sprawę w pierwszej instancji od rozpoznania jej w postępowaniu odwoławczym przed organem jednoosobowym, w postępowaniu, w którym nie obowiązuje zasada dewolutywności było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r. sygn. akt I GPS 2/12 (LEX nr 1271653), w której stwierdzono, że artykuł 130 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749, ze zm.) ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy. Ze względu na zbieżne brzmienie art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., oraz brzmienie art. 221 Ordynacji podatkowej ("w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, dyrektora izby skarbowej, dyrektora izby celnej lub przez samorządowe kolegium odwoławcze odwołanie od decyzji rozpatruje ten sam organ podatkowy, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym"), poglądy wyrażone w uchwale znajdują przełożenie w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz piśmiennictwa zauważył, że przesłanka wyłączenia pracownika określona w art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, wskazuje, iż niepożądaną jest sytuacja, gdy przy rozpatrywaniu sprawy – i to bez względu na to, czy chodzi o jej rozpoznanie w ramach dwóch instancji, czy też w ramach jednej instancji – zaangażowany w jej merytoryczne rozpoznanie w jej całokształcie jest pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie. Uczestniczyłby on nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również miałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę, w tym także zarzutów adresowanych ad personam do osoby np. najpierw prowadzącej postępowanie dowodowe, a następnie wydającej (podpisującej) decyzję. Jest oczywistym, że w tego rodzaju przypadkach może istnieć bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na tę bliskość pracownika do sprawy, wyrażone w uzasadnieniu poglądy, nie będzie on obiektywny przy ocenie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił też wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", powodująca wyłączenie pracownika jednoosobowego organu podatkowego z postępowania wszczętego wniesieniem odwołania, o którym mowa w art. 221 Ordynacji podatkowej utożsamiana jest z określeniem "udział w załatwianiu sprawy". Ustawodawca nie posługuje się określeniem "wydał zaskarżoną decyzję", a określeniem szerszym, nawiązującym do procesu wydawania decyzji jako czynności rozciągniętej w czasie, obejmującej także jej przygotowanie i podejmowanie czynności procesowych, co niewątpliwie rozszerza istotę tego określenia. W wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż "przez określenie to należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika (...), lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. W pojęciu "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" chodzi o podejmowanie istotnych czynności procesowych, a nie tylko czynności technicznych, organizacyjnych, a więc nie tylko o wydanie decyzji w rozumieniu art. 210 § 1 pkt 2 i 8 Ordynacji podatkowej. Zawężające rozumienie tej przesłanki przeczyłoby i niweczyło istotę oraz cele wyłączenia pracownika. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każde wydanie (podpisanie) decyzji przez upoważnionego pracownika w poprzedniej fazie załatwiania sprawy wyłączy go zawsze od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w sytuacji określonej w art. 221 Ordynacji podatkowej. 3.6 Przekładając powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczyła M.B., która brała udział także wydaniu decyzji, od której skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W świetle przytoczonych wyżej rozważań zawartych w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno to skutkować wyłączeniem jej od udziału w postępowaniu po wniesieniu przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyłączenie to obejmuje podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych istotnych dla weryfikacji zgodności z prawem wydanej przez nią decyzji. Powyższego nie zmienia okoliczność, że w decyzja z dnia 6 marca 2015 r. podpisana została także przez I.P., a decyzja z dnia 16 kwietnia 2015 r. także przez T.J., ani to, że po wydaniu decyzji z dnia 6 marca 2015 r. nie było prowadzone postępowanie dowodowe. Bez znaczenia jest bowiem powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie. Oczywistym jest, że zwykle wynika to z zakresu obowiązków tej osoby oraz organizacji pracy danej instytucji. Powód nie zmienia jednak samego faktu uczestnictwa, a przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie przewiduje odstąpienia od jego stosowania z uwagi na okoliczność, że udział w wydaniu rozstrzygnięcia i poprzedzającym je postępowaniu jest uzasadniony z uwagi na organizację urzędu oraz zakres obowiązków pracownika (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Wa 784/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 3.7 Podsumowując, z uwagi na wydanie decyzji z dnia 6 marca 2015 r. przy uczestnictwie w postępowaniu M.B., która nie została następnie wyłączona od udziału w sprawie po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uznać należy, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania podatkowego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a., dającego podstawę do wznowienia postępowania. Końcowo należy nadmienić, że pogląd ten, wyrażony na gruncie art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, akceptowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak wyrok z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1952/13 i z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I FSK 1865/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 3.8 Niezależnie od powyższego, uwagi wymaga kwestia, że organ dokonał nieprawidłowej interpretacji przepisu art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy u.s.r. Należy wyjaśnić, że sytuacją uzasadniającą istnienie po stronie podlegającego ubezpieczeniu rolnika ważnego interesu w umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy u.s.r., jest niemożność opłacenia składek ze względu na brak środków finansowych. Istnienie tego interesu nie może być kwestionowane w sytuacji, gdy zapłata składek zagraża podstawom egzystencji osoby podlegającej ubezpieczeniu i jej bliskich razem z nią zamieszkujących. Ważny interes w umorzeniu składek ze względu na trudną sytuację materialną ubezpieczonego istnieje wtedy, gdy pomiędzy obowiązkiem zapłaty składek i możliwościami egzystencyjnymi zobowiązanego istnieje związek tego rodzaju, że wykonanie obowiązku zapłaty składek mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia przez zobowiązanego i jego bliskich podstawnych potrzeb życiowych. W orzecznictwie, którego poglądy Sąd w składzie niniejszym w całości popiera, podkreśla się również, że przez ważny interes zainteresowanego należy rozumieć także przypadek, gdy na skutek uiszczenia danej należności miałby on pozostawać bez środków do życia i korzystać z pomocy społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2010 r. sygn. akt II FSK 451/09, LEX nr 745737, wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Bydgoszczy z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Bd 131/11, LEX nr 1083991, w Gdańsku z dnia 2 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 369/14, LEX nr 1499882, w Łodzi z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 496/13, LEX nr 1345594). 3.9 Z ustaleń organu wynika, że skarżąca utrzymuje siebie i dzieci wyłącznie ze świadczeń finansowanych z budżetu państwa (renta, zasiłki). Jeśli zatem ważnym interesem jest już wystąpienie - na skutek uiszczenia należności składkowych - ryzyka zagrożenia egzystencji wnioskodawcy wymagającej uruchomienia wydatków z budżetu związanych z pomocą społeczną, to tym bardziej istnienie ważnego interesu rolnika należy upatrywać właśnie w sytuacji, gdy z takiej pomocy wnioskodawca i jego rodzina już korzystają. Innymi słowy, sama sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa nie jest zgodna z interesem tego obywatela. Oczekiwanie zaś zapłaty zaległości od wnioskodawczyni, której sytuacja już jest na tyle trudna, że korzysta ona z takiej pomocy (i to w tak szerokim zakresie), tylko wzmacnia powody do uznania istnienia po stronie skarżącej ważnego interesu. Nieprawidłowo zatem organ nie rozważył tych okoliczności, że trudna sytuacja materialna skarżącej i będąca konsekwencją tego stanu konieczność utrzymywania jej i dzieci w całości ze środków pomocowych, jest przesłanką ważnego interesu zainteresowanego, o którym mowa w art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy u.s.r. 3.10 Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o zmianę decyzji i umorzenie należnych odsetek należy wyjaśnić, że umarzanie należności z tytułu składek należy do kompetencji Prezesa Kasy, co wynika z art. 41a ust. 1 ustawy u.s.r.. Sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji Prezesa Kasy nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz jedynie kontroluje (ocenia) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym wniosek skarżącej nie może odnieść skutku. 3.11 W ponownie prowadzony postępowaniu organ zapewni by nie zachodziły przesłanki wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy. Stosując przepis art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy u.s.r. uwzględni wyżej przedstawioną interpretację pojęcia ważnego interesu rolnika, ustali wystąpienie pozostałych przesłanek zawartych w tym przepisie i wyda na tej podstawie rozstrzygnięcie. 3.12 Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b i art. 152 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.