I SA/Ke 397/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR, Agencja) w K. decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] nr [...] o ustaleniu S. S. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 15 maja 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. wpłynął wniosek S. S. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Po przeprowadzeniu niezbędnych kontroli, decyzją [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przyznał S. S. płatności rolno środowiskowe na rok 2012 w łącznej wysokości 46.739,60 zł. Na mocy przedmiotowej decyzji S. S. zobowiązał się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji, tj. od 15 marca 2012 r. W związku z nieprawidłowościami powstałymi po kontroli administracyjnej na 2013 rok S. S. dokonał zwrotu nienależnie pobranych płatności za rok 2012 szczegółowo wymienionych w decyzji. W załatwieniu złożonych przez wnioskodawcę wniosków kontynuacyjnych na lata 2013 i 2014, po przeprowadzeniu niezbędnych kontroli, decyzjami odpowiednio z dnia 24 kwietnia 2014 r. i 25 maja 2015 r. zostały przyznane S. S. płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonych wysokościach na rok 2013 w łącznej kwocie 35.295zł, na rok 2014 w kwocie 31.936,72 zł., przy czym cała płatność rolnośrodowiskowa na 2014 r. została pomniejszona o 20% z uwagi na zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych. Od decyzji z dnia 25 maja 2015 r., S. S. wniósł odwołanie. Decyzją z [...] Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy wskazaną decyzję. Skarga nie została przez S. S. wniesiona. Powyższe ustalenia dały organowi podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przyznanych za 2012 i 2013. Decyzją z [...] r. Kierownik ustalił S. S. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości 20.946,02 zł za rok 2012 i 2013. W ocenie organu, stwierdzone podczas kontroli administracyjnej wniosku złożonego na rok 2014 zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej oraz zmniejszenie powierzchni TUZ wskazuje, że nie S. S. nie realizuje zgodnie z podjętym w roku 2012 zobowiązaniem programu rolnośrodowiskowego oraz skutkuje koniecznością zwrotu płatności z tego tytułu za lata 2012 i 2013. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji, organ odwoławczy powołał przepisy mające zastosowanie w kontrolowanym postępowaniu tj. art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.), "ustawa z dnia 7 marca 2007", § 2 ust. 1, § 4 ust. 2, § 38 ust 6, § 39 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2013.361 ze zm.) "rozporządzenie rolnośrodowiskowe", określające warunki przyznawania płatności, zasady realizowania zobowiązania rolnośrodowiskowego i sytuacje, w których płatność rolno środowiskowa podlega zwrotowi oraz zmniejszeniu. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają również zastosowanie do kwot wypłaconych już z tego tytułu w latach wcześniejszych. Dyrektor podkreślił, że S. S., składając pierwszy wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 zobowiązał się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Rrozpoczęcie realizacji programu nastąpiło w roku 2012 a zatem 5-letni okres zobowiązania rozpoczął się w dniu 15 marca 2012 r. i trwa do dnia 15 marca 2017 r. W roku 2014 S. S. zmniejszył powierzchnię objętą zobowiązaniem wieloletnim oraz nie zachował występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolno środowiskowej trwałych użytków zielonych. Uchybienia w przestrzeganiu wymogów dla przyznania płatności rolno środowiskowej w roku 2014 powoduje, że będzie miał zastosowanie zwrot płatności, które zostały wypłacone w roku poprzednim do tych rolnych działek, na których stwierdzono nieprawidłowości z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego zgodnie z art. 39 ust 2 rozporządzenia rolno środowiskowego w zw. z art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji 65/2011. S. S., w 2014 r. dopuścił się ponadto uchybienia w postaci zmniejszenia powierzchni TUZ (brak deklaracji działek ewidencyjnych użytkowanych jako TUZ) i przysługująca mu na ten rok płatność została pomniejszona o 20% stosownie do unormowania § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zmniejszenie to ma zastosowanie do płatności wypłaconych w latach poprzednich z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego i kwoty te podlegają zwrotowi. Mając na uwadze powyższe oraz dyspozycję art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 Dyrektor uznał , że z uwagi na stwierdzone w przedmiotowej sprawie uchybienia w przestrzeganiu przez stronę wymogów w realizacji zobowiązania, powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych wypłacona już z tytułu tego zobowiązania za lata wcześniejsze, tj. za rok 2012 i 2013. Zwrotu należy dochodzić na podstawie § 39 ust 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Organ przedstawił wyliczenie zwrotu płatności za 2012 r. i 2013 r. uwzględniając zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym oraz pomniejszenie całej płatności rolnośrodowiskowej za te lata o 20% sankcję. Odnosząc się do kwestii przedawnienia organ wyjaśnił, że był uprawniony do orzekania o obowiązku zwrotu nienależnych płatności, nie upłynął bowiem czteroletni okres przedawnienia liczony od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, za którą należy uznać datę 1 sierpnia 2013 r. - datę zakończenia kontroli na miejscu.. W ocenie organu, w rozpatrywanej sprawie, nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Na podstawie wskazanych przepisów obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. W niniejszej sprawie, płatności rolno środowiskowe na rok 2012 przekazane na rachunek bankowy S. S. nie wynikały z pomyłki organu, bowiem zostały przekazane na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych. Brak wystąpienie jednej z dwóch kumulatywnych przesłanek zwalania organ od wyczerpującego uzasadnienia w zakresie drugiej przesłanki tj. możliwości wykrycia błędu przez rolnika. Zdaniem organu nie zachodzi przesłanka określona w art. 28a ustawy PROW 2007-2013 uzasadniająca odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Kwota nienależnych płatności za rok 2012 i 2013, ustalona zaskarżoną decyzją, przekracza kwotę stanowiącą równowartości 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006. Na powyższą decyzję, S. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., wnosząc o nakazanie odstąpienia od żądania zwrotu pobranych płatności w części wynikającej z pomniejszenia o 20% przyznanej płatności rolno środowiskowej za lata 2012 i 2013. W uzasadnieniu skargi strona przyznała okoliczność, że w 2014 r. zmniejszyła powierzchnię trwałych użytków zielonych określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej. W związku z uchybieniem przyznana płatność rolnośrodowiskowa w 2014 r. została pomniejszona o 20 %. Powołując się na treść § 38 ust.6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego skarżący podniósł, że pomniejszenie 20 % płatności rolnośrodowiskowej winno być jednorazowe i dotyczyć roku w którym stwierdzono uchybienia. Organ pomniejszenie 20 % stosuje do płatności rolno środowiskowej za lata 2012 i 2013, żądając ich zwrotu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł i jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2016.1066) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. 2016.718 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany, co do zasady, zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów sąd w składzie orzekającym stwierdza, że narusza prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Nie ma sporu że skarżącemu zostały wypłacone kwoty wskazane w zaskarżonej decyzji z tytułu płatności rolnośrodowiskowych za lata 2012 i 2013 z tytułu realizacji pakietu 2 - rolnictwo ekologiczne, pakietu 3- ekstensywne trwałe użytki zielone, pakietu 5 - ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 i pakietu 7 - zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie, jak również, że płatności przyznane za lata 2013 i 2014 zostały pomniejszone. Skarżący nie kwestionuje też ustalenia zwrotu płatności za lata 2012 i 2013 z uwagi na zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Istotą sporu pomiędzy stronami jest zasadność pomniejszenia płatności za lata 2012 i 2013 o wartość 20 % sankcji, o której mowa w § 38 ust 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zdaniem skarżącego, określone we wskazanym przepisie pomniejszenie płatności ma charakter jednorazowy i zgodnie z decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z 25 maja 2015 r. Nr 0242-2015-002416 przyznającą płatność na rok 2014, zostało dokonane. W ocenie organu zastosowanie sankcji o której mowa w § 38 ust 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego do wszystkich wariantów uzasadnia unormowanie art. 18 ust 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, a zwrot nienależnie pobranych środków uzasadnia § 39 ust 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Stanowiska organu nie można podzielić. Przepis art. 38 ust 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi, że w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Obowiązek zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonym w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych został określony w § 4 ust 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z tym przepisem rolnik realizujący zobowiązanie rolno środowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodwiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) NR 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.Urz.UE L 316 z 02.12.2009, str 1 z późn. zm.), zwane "trwałymi użytkami zielonymi" oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. Niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo – w rozumieniu § 38 ust 6 rozporządzenia – jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Analiza przepisu § 38 ust 6 rozporządzenia wskazuje, że może on stanowić podstawę do zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej, dotyczy całości płatności we wszystkich wariantach z tym, że sankcja w postaci zmniejszenia płatności o której mowa w § 38 ust 6 możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie beneficjenta wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu. Wynika to wprost z treści przepisu posługującego się terminem "w danym roku." W ocenie Sądu, uzasadnienia dla obowiązku zwrotu 20% pobranych płatności w latach 2012 i 2013 nie można też wprost wyprowadzać z przywołanego przez organ art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Przepis ten ma charakter ramowy, ponadto stosownie do art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie uwzględniając rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, przy czym rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria, zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków jakie niezgodność wywiera na całość operacji, zaś trwałość niezgodności zależy w szczególności od okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. W orzecznictwie przyjmuje się i stanowisko to podziela skład orzekający, że regulacja art. 18 rozporządzenia nr 65/2011, ma charakter kompetencyjny i określa ogólne zasady, które nie są bezpośrednio stosowane do ustalenia nienależnie pobranych płatności, lecz podlegają implementacji do krajowego porządku prawnego, a więc wymagają szczegółowego uregulowania w przepisach krajowych. Ustawodawca unijny dał państwom członkowskim uprawnienie do odzyskania udzielonego rolnikowi wsparcia i stanowienia przepisów krajowych regulujących szczegółowo tę kwestię. Podkreślić należy, że przepisy rozporządzenia nr 65/2011 rozróżniają instytucję zmniejszenia, wykluczenia, odzyskiwania (zwrotu) płatności i ustawodawca krajowy odrębnie uregulował kwestię zwrotu i zmniejszenia płatności. Instytucje zwrotu płatności i zmniejszenia charakteryzują się bowiem innymi przesłankami i ich zastosowanie wymaga ustalania okoliczności faktycznych określonych w regulujących je przepisach. Wyrazem realizacji tego uprawnienia są przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r., w której w art. 28 ust. 1 wprost przewidziano obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności oraz przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Szczegółowe warunki i tryb oraz zakres zwrotu pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania program rolnośrodowiskowy normuje przede wszystkim § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 roku, zaś kwestię zmniejszenia płatności reguluje § 38 rozporządzenia. Kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania dopuścił się wskazanych zaniechań i uchybień, podlegać winna analizie w oparciu o regulacje § 39 i następne rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 roku. Reasumując, Sąd co do zasady nie kwestionuje, że przepis art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 przewiduje obowiązek zwrotu przyznanych płatności, z tym, że podkreśla, że przepis ma charakter ramowy i wymagał uszczegółowienia na gruncie przepisów prawa krajowego. W rozpoznawanej sprawie regulację dla żądania zwrotu nienależnych płatności z tytułu zaniechania prowadzenia działalności rolniczej objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym stanowi przepis § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym płatność podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar na którym powinien był realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem. Skarżący zwrotu płatności za lata 2012 i 2013, z tego tytułu nie kwestionuje. Brak jest podstaw do przeniesienia wprost skutków uchybienia w postaci zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych w 2014 r. do lat poprzednich i bezpośredniego stasowania do sankcji z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego do płatności wypłaconych w latach 2012 i 2013 r. Stanowisko organu nie uwzględnia wskazanych w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Nr 65/2011 kryteriów rozmiarów, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Zasadnie zatem skarżący podnosi, że przepis mógł mieć zastosowanie przy ustaleniu kwoty płatności w 2014 r., co nastąpiło na mocy decyzji przyznającej płatność na rok 2014 r., nie może natomiast stanowić podstawy do pomniejszenia płatności za lata poprzedzające ten rok. Wobec powyższego w zakresie w jakim w zaskarżonej decyzji dotyczącej 2012 i 2013 r. ustalając wartość nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego zastosowano 20% sankcję, z uwagi na pomniejszenie powierzchni TUZ w 2014 r., organ dokonał nieprawidłowej wykładni i nieprawidłowo zastosował przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 w zw. z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyrok z 5 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 14/15, z 18 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 761/14, z 28 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 280/15, z 21 września 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 642/15, z 28 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Ol 197/16, z 15 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 1726/15 dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać dodatkowo należy na pogląd wyrażony przez w wyroku NSA z 12 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 1475/13. NSA jako nieuzasadnione ocenił "działanie organu, który obok sankcji powierzchniowej za przedeklarowanie powierzchni działek uprawnionych do płatności na podstawie art. 16 rozporządzenia 65/2011, stosuje dodatkowo obniżkę z § 27 ust. 4 rozporządzenia. Brak na zgłoszonej powierzchni trwałego użytku zielonego, niebędący jednak następstwem jego niezachowania (np. przekształcenia w grunt orny), nie może skutkować zmniejszeniem płatności rolnośrodowiskowej o 20%, pomimo uprzedniego zastosowania zmniejszeń obszarowych za przedeklarowanie gruntów." Jakkolwiek pogląd ten został wyrażony przez NSA w stosunku do unormowania zawartego w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu oraz do zastosowania sankcji w roku stwierdzenia uchybienia, to zachowuje aktualność z uwagi na tożsame brzmienie § 27 ust. 4 rozporządzenia z 2009 r. z obowiązującym § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu w kontekście zastosowania prawidłowo norm prawa materialnego. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz 135 ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję