I SA/Ke 413/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności składkowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata K. S. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. 1.1 Decyzją z [...] r. nr [....] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję tego organu z [....] r. [...] odmawiającą P. J. wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika. 1.2 Zakład Ubezpieczeń Społecznych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że P. J. pismem z dnia 27 kwietnia 2017r. złożył wniosek o umorzenie zaległości wobec ZUS. Analiza konta wnioskodawcy wykazała, że jest on obciążony zadłużeniem zarówno na ubezpieczenie własne jako osoby prowadzącej pozarolniczą działalność jak i za innych ubezpieczonych. Następnie organ przytoczył treść art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28, na podstawie którego Zakład umarza należności z tytułu składek. Zdaniem organu, w stosunku do tych należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie ich umorzenia i nie jest możliwe badanie przesłanek umorzenia przewidzianych w tym artykule. Dalej organ wywodzi, że zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w uzasadnionych przypadkach możliwe jest umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczonych, którzy są równocześnie płatnikami tych składek, gdy nie są one całkowicie nieściągalne. Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności. Oznacza to, że umorzenie z powodu trudnej sytuacji może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenia płatnika składek. W odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika, które figurują na koncie płatnika składek, przepis ten nie ma zastosowania. Powyższe oznacza, że Zakład nie może podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika. Mając na względzie powyższe decyzją z 19 maja 2017 r. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku P.J. o umorzenie składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w zakresie umorzenia należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika. Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozpoznając wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy uznał, że decyzja z 19 maja 2017r. jest prawidłowa. 2.1 Na decyzję z 5 czerwca 2017r. P.J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, w której wniósł o ponowne, pozytywne rozpatrzenie jego prośby. 2.2 W uzasadnieniu skargi P.J. podniósł, że od 2012 roku był zarejestrowany jako osoba bezrobotna, utrzymywał się ze wsparcia rodziny. Prowadzone wobec niego postępowania egzekucyjne były umarzane ze względu na brak majątku. Wskazał, że obecnie przebywa w Zakładzie Karnym w K., a w stosunku do jego osoby toczy się parę postępowań karnych. Skarżący opisał również swoją trudną sytuację zdrowotną, podając, że leczy się psychiatrycznie, neurologicznie i reumatologicznie, jest inwalidą, posiada orzeczenie o niepełnosprawności. Zdaniem P.J. posiadanie takiego zadłużenia skazuje go na życie w ubóstwie, na marginesie społecznym. 3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 4.1 Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 4.2 Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, choć nie z przyczyn w niej wymienionych, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. 4.3 Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm.), dalej: K.p.a. Cechą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jego niedewolutywność. Wniesienie tego środka nie powoduje skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, lecz powierza ją ponownie temu samemu organowi. Brak cechy dewolutywności powoduje określone konsekwencje w zakresie rezultatów odpowiedniego stosowania do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów dotyczących odwołań od decyzji. W ocenie Sądu, formuła "przepisy dotyczące odwołań" obejmuje także przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., który przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. 4.4 Z akt sprawy wynika, że decyzja z 19 maja 2017 r. podpisana została przez zastępcę dyrektora D. S., starszego inspektora B. M., kierownika referatu ulg i umorzeń J. L. i pełniącego obowiązki naczelnika wydziału realizacji dochodów A.O.. Natomiast zaskarżona decyzja z 5 czerwca 2017 r. została podpisana przez dyrektora oddziału P. K., starszego specjalistę A.N. i pełniącego obowiązki naczelnika wydziału realizacji dochodów A.O.. Należało zatem rozważyć, czy w przedmiotowej sprawie, gdzie na obu decyzjach widnieje podpis tej samej osoby – A.O., zaszła sytuacja, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. 4.5 Zagadnienie wyłączenia pracownika załatwiającego daną sprawę w pierwszej instancji od rozpoznania jej w postępowaniu odwoławczym przed organem jednoosobowym, w postępowaniu, w którym nie obowiązuje zasada dewolutywności było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r. sygn. akt I GPS 2/12 (LEX nr 1271653), w której stwierdzono, że artykuł 130 § 1 pkt 6 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 749, ze zm.) ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy. Ze względu na zbieżne brzmienie art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., oraz brzmienie art. 221 Ordynacji podatkowej ("w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, dyrektora izby skarbowej, dyrektora izby celnej lub przez samorządowe kolegium odwoławcze odwołanie od decyzji rozpatruje ten sam organ podatkowy, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym"), poglądy wyrażone w uchwale znajdują przełożenie w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz piśmiennictwa zauważył, że przesłanka wyłączenia pracownika określona w art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, wskazuje, iż niepożądaną jest sytuacja, gdy przy rozpatrywaniu sprawy – i to bez względu na to, czy chodzi o jej rozpoznanie w ramach dwóch instancji, czy też w ramach jednej instancji – zaangażowany w jej merytoryczne rozpoznanie w jej całokształcie jest pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie. Uczestniczyłby on nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również miałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę, w tym także zarzutów adresowanych ad personam do osoby np. najpierw prowadzącej postępowanie dowodowe, a następnie wydającej (podpisującej) decyzję. Jest oczywistym, że w tego rodzaju przypadkach może istnieć bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na tę bliskość pracownika do sprawy, wyrażone w uzasadnieniu poglądy, nie będzie on obiektywny przy ocenie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił też wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", powodująca wyłączenie pracownika jednoosobowego organu podatkowego z postępowania wszczętego wniesieniem odwołania, o którym mowa w art. 221 Ordynacji podatkowej utożsamiana jest z określeniem "udział w załatwianiu sprawy". Ustawodawca nie posługuje się określeniem "wydał zaskarżoną decyzję", a określeniem szerszym, nawiązującym do procesu wydawania decyzji jako czynności rozciągniętej w czasie, obejmującej także jej przygotowanie i podejmowanie czynności procesowych, co niewątpliwie rozszerza istotę tego określenia. W wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "przez określenie to należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika (...), lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. W pojęciu "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" chodzi o podejmowanie istotnych czynności procesowych, a nie tylko czynności technicznych, organizacyjnych, a więc nie tylko o wydanie decyzji w rozumieniu art. 210 § 1 pkt 2 i 8 Ordynacji podatkowej. Zawężające rozumienie tej przesłanki przeczyłoby i niweczyło istotę oraz cele wyłączenia pracownika. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każde wydanie (podpisanie) decyzji przez upoważnionego pracownika w poprzedniej fazie załatwiania sprawy wyłączy go zawsze od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w sytuacji określonej w art. 221 Ordynacji podatkowej. 4.6 Przekładając powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczył A.O., który brał udział także w wydaniu decyzji, od której skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W świetle przytoczonych wyżej rozważań zawartych w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno to skutkować wyłączeniem go od udziału w postępowaniu po wniesieniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyłączenie to obejmuje podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych istotnych dla weryfikacji zgodności z prawem wydanej przez nich decyzji. Powyższego nie zmienia okoliczność, że decyzja z 19 maja 2017r. podpisana została także przez D.S., B.M. i J. L., a decyzja z 5 czerwca 2017 r. także przez P. K. i A.N.. Bez znaczenia jest bowiem powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie. Oczywistym jest, że zwykle wynika to z zakresu obowiązków tej osoby oraz organizacji pracy danej instytucji. Powód nie zmienia jednak samego faktu uczestnictwa, a przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie przewiduje odstąpienia od jego stosowania z uwagi na okoliczność, że udział w wydaniu rozstrzygnięcia i poprzedzającym je postępowaniu jest uzasadniony z uwagi na organizację urzędu oraz zakres obowiązków pracownika (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Wa 784/13, wyroki dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 4.7 Podsumowując, z uwagi na wydanie decyzji z 19 maja 2017r. przy uczestnictwie w postępowaniu A.O., który nie został następnie wyłączony od udziału w sprawie po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uznać należy, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 84 ust. 4 u.s.u.s., dającego podstawę do wznowienia postępowania. Końcowo należy nadmienić, że pogląd ten, wyrażony na gruncie art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, akceptowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak wyrok z 20 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1952/13 i z 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I FSK 1865/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 4.8 W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zapewni, by nie zachodziły przesłanki wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy. 4.9 Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 250 ustawy p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 4 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714).