I SA/Ke 464/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności składkowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata M. P. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. 1. Decyzja organu administracji publicznej i przedstawiony przez ten organ tok postępowania 1.1. Decyzją z [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję tego organu z [...] r. nr [...] o częściowym umorzeniu J. S.należności z tytułu składek. 1.2. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z 24 kwietnia 2017 r. Zakład umorzył częściowo należności z tytułu składek na ubezpieczenie własne w kwocie 44.680,88 zł, jednocześnie odmawiając umorzenia pozostałej kwoty – 43.800,59 zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła, że ww. decyzja jest dla niej krzywdząca, sprzeczna ze stanem faktycznym oraz przepisami prawa, a orzekając Zakład nie respektował wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 8 grudnia 2016 r. w sprawie sygn. I SA/Ke 564/16. Podniósł, że nie jest w stanie uzyskać jakichkolwiek dowodów, które umożliwiałyby spłatę należności. Zaznaczył, że jest osobą w starszym wieku, bardzo schorowaną, posiadająca orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, od 2009 r. całkowicie niezdolną do pracy. Podał, że emerytura nie wystarcza na pokrycie podstawowych potrzeb życiowych. Z emerytury dokonywane są potrącenia w kwocie 559,98 zł, wobec tego skarżący otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 1295,35 zł. Jednocześnie skarżący wymienił ponoszone wydatki. Wskazał na konieczność zaciągania pożyczek na bieżące utrzymanie. Poinformował, że ponownie umorzono prowadzone wobec niego postępowanie egzekucyjne, z uwagi na niemożność prowadzenia skutecznej egzekucji z powodu braku majątku oraz źródeł dochodu. 1.3. Zakład ustalił, że wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą od 1998 r., z okresami zawieszenia, do 2010 r. Posiadał obowiązek opłacania składek wyłącznie na własne ubezpieczenie. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie pracuje zarobkowo, pobiera świadczenie emerytalne w kwocie 1863,43 zł netto. Z informacji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K., z 20 marca 2017 r. wynika, że wnioskodawca był objęty pomocą ośrodka do lutego 2013 r. w formie refundacji żywienia, natomiast aktualnie nie korzysta z pomocy placówki w żadnej formie. Organ wymienił ponadto ponoszone przez stronę wydatki i opisał szczegółowo posiadane zobowiązania pieniężne w bankach. Ustalono ponadto, że wnioskodawca posiada w K. mieszkanie spółdzielcze o powierzchni 49 m². 1.4. Organ stwierdził, że w przypadku zobowiązanego nie zachodzą przesłanki umorzenia pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek z art. 28 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2016.963 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.". Zakład uznał natomiast, że wnioskodawca spełnia przesłanki umorzenia z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U.141.1365), zwanym dalej "rozporządzeniem". Jednocześnie Zakład wskazał na uznaniowy charakter decyzji oraz że mając na uwadze fakt prowadzenia wobec wnioskodawcy skutecznej egzekucji oraz fakt, że podjęcie pozytywnej decyzji nie wpłynie na poprawę obecnej sytuacji strony, podjęto decyzję o częściowym umorzeniu należności. 2. Skarga do Sądu 2.1. Na powyższą decyzję J. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił: 1. naruszenie art. 28 ust. 2, 3 i 3a u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia poprzez nie zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy, w sytuacji, gdy z całokształtu materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że sytuacja dochodowa, finansowa skarżącego, liczne zadłużenia oraz sytuacja rodzinna, wiek oraz stan zdrowia są tego rodzaju, że nie posiada żadnych możliwości zarobkowych, a pozostające mu kwoty nie są wystarczające aby mógł się utrzymać; 2. sprzeczność ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, mającą wpływ na treść orzeczenia, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że całokształt materiału zebranego w sprawie oraz okoliczności faktyczne i prawne nie stanowią podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji uwzględnienia wniosku o umorzenie oraz ustalenia, że skarżący jest właścicielem mieszkania spółdzielczego, podczas gdy w rzeczywistości nie jest właścicielem takiego lokalu, a przysługuje mu jedynie lokatorskie prawo, sytuacja zdrowotna oraz wiek skarżącego nie pozwalają mu na podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, żyje w niedostatku i nie może liczyć finansowo na pomoc innych osób w codziennej egzystencji, a nadto żeby się leczyć, zaspokoić swoje potrzeby życiowe i spłacać kredyty zmuszony został do zaciągania nowych pożyczek; 3. pominięcie przez organ okoliczności zadłużenia w spółdzielni mieszkaniowej na kwotę około 30.000 zł łącznie z odsetkami; 4. naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 K.p.a. 2.2. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja pomimo częściowego umorzenia, jest krzywdząca, sprzeczna ze stanem faktycznym, przepisami prawa oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 8 grudnia 2016 r. w sprawie sygn. akt. I SA/Ke 564/16, gdyż organ nie zastosował się w całości do wytycznych zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Skarżący wskazał, że wielokrotnie podnosił i wykazywał dokumentami, że nie jest w stanie uzyskać jakichkolwiek dochodów, które umożliwiłyby mu spłatę należności. Otrzymywana emerytura nie wystarcza mu na pokrycie podstawowych potrzeb życiowych. Podniósł dodatkowo, że umorzono prowadzone wobec niego postępowanie egzekucyjne z powodu braku majątku i źródeł dochodu. W ocenie strony Zakład dyskredytuje twierdzenia związane z koniecznością ponoszenia kosztów na utrzymanie i leczenie. Zaskarżona decyzja jest ponadto wewnętrznie sprzeczna, gdyż organ uznał, że sytuacja materialno-bytowa skarżącego wydaje się być trudna i może zagrażać egzystencji, że problemy zdrowotne skarżącego w istocie uniemożliwiają mu pozyskiwanie dochodów, a w konsekwencji zaś umorzył jedynie częściowo należność. 2.3. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U.2017.1369), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3.2. Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, choć nie z przyczyn w niej wymienionych. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Cechą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jego niedewolutywność. Wniesienie tego środka nie powoduje skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, lecz powierza ją ponownie temu samemu organowi. Brak cechy dewolutywności powoduje określone konsekwencje w zakresie rezultatów odpowiedniego stosowania do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów dotyczących odwołań od decyzji. Zdaniem Sądu, formuła "przepisy dotyczące odwołań" obejmuje także art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., który przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. 3.3. Z akt sprawy wynika, że decyzja z 24 kwietnia 2017 r. podpisana została przez zastępcę dyrektora D. S., starszego referenta M. P.-B. i pełniącego obowiązki naczelnika wydziału realizacji dochodów A. O.. Natomiast zaskarżona decyzja z 7 czerwca 2017 r. została podpisana przez dyrektora oddziału P.K., starszego referenta W.K. i pełniącego obowiązki naczelnika wydziału realizacji dochodów A.O.. Należało zatem rozważyć, czy w przedmiotowej sprawie, gdzie obie decyzje podpisała ta sama osoba – A.O., zaszła sytuacja, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. 3.4. Zagadnienie wyłączenia pracownika załatwiającego daną sprawę w pierwszej instancji od rozpoznania jej w postępowaniu odwoławczym przed organem jednoosobowym, w postępowaniu, w którym nie obowiązuje zasada dewolutywności było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r. sygn. akt I GPS 2/12 (LEX nr 1271653), w której stwierdzono, że artykuł 130 § 1 pkt 6 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U.2012.749, ze zm.) ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy. Ze względu na zbieżne brzmienie art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz brzmienie art. 221 Ordynacji podatkowej ("w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, dyrektora izby skarbowej, dyrektora izby celnej lub przez samorządowe kolegium odwoławcze odwołanie od decyzji rozpatruje ten sam organ podatkowy, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym"), poglądy wyrażone w uchwale znajdują przełożenie w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz piśmiennictwa zauważył, że przesłanka wyłączenia pracownika określona w art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, wskazuje, iż niepożądaną jest sytuacja, gdy przy rozpatrywaniu sprawy – i to bez względu na to, czy chodzi o jej rozpoznanie w ramach dwóch instancji, czy też w ramach jednej instancji – zaangażowany w jej merytoryczne rozpoznanie w jej całokształcie jest pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie. Uczestniczyłby on nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również miałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę, w tym także zarzutów adresowanych ad personam do osoby np. najpierw prowadzącej postępowanie dowodowe, a następnie wydającej (podpisującej) decyzję. Jest oczywistym, że w tego rodzaju przypadkach może istnieć bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na tę bliskość pracownika do sprawy, wyrażone w uzasadnieniu poglądy, nie będzie on obiektywny przy ocenie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił też wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", powodująca wyłączenie pracownika jednoosobowego organu podatkowego z postępowania wszczętego wniesieniem odwołania, o którym mowa w art. 221 Ordynacji podatkowej utożsamiana jest z określeniem "udział w załatwianiu sprawy". Ustawodawca nie posługuje się określeniem "wydał zaskarżoną decyzję", a określeniem szerszym, nawiązującym do procesu wydawania decyzji jako czynności rozciągniętej w czasie, obejmującej także jej przygotowanie i podejmowanie czynności procesowych, co niewątpliwie rozszerza istotę tego określenia. W wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "przez określenie to należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika (...), lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. W pojęciu "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" chodzi o podejmowanie istotnych czynności procesowych, a nie tylko czynności technicznych, organizacyjnych, a więc nie tylko o wydanie decyzji w rozumieniu art. 210 § 1 pkt 2 i 8 Ordynacji podatkowej. Zawężające rozumienie tej przesłanki przeczyłoby i niweczyło istotę oraz cele wyłączenia pracownika. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każde wydanie (podpisanie) decyzji przez upoważnionego pracownika w poprzedniej fazie załatwiania sprawy wyłączy go zawsze od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w sytuacji określonej w art. 221 Ordynacji podatkowej. 3.5. Przekładając powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczył A.O., który brał udział także w wydaniu decyzji, od której skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W świetle przytoczonych wyżej rozważań zawartych w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno to skutkować wyłączeniem go od udziału w postępowaniu po wniesieniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyłączenie to obejmuje podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych istotnych dla weryfikacji zgodności z prawem wydanej przez nich decyzji. Powyższego nie zmienia okoliczność, że decyzja z 24 kwietnia 2017 r. podpisana została także przez D. S. i M. P. –B., a decyzja z [...] r. także przez P.K. i W.K.. Bez znaczenia jest bowiem powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie. Oczywistym jest, że zwykle wynika to z zakresu obowiązków tej osoby oraz organizacji pracy danej instytucji. Powód nie zmienia jednak samego faktu uczestnictwa, a przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie przewiduje odstąpienia od jego stosowania z uwagi na okoliczność, że udział w wydaniu rozstrzygnięcia i poprzedzającym je postępowaniu jest uzasadniony z uwagi na organizację urzędu oraz zakres obowiązków pracownika (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Wa 784/13 - dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 3.6. Podsumowując, z uwagi na wydanie decyzji z [..] r. przy uczestnictwie w postępowaniu A.O., który nie został następnie wyłączony od udziału w sprawie po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uznać należy, że doszło do naruszenia przepisów postępowania podatkowego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 84 ust. 4 u.s.u.s., dającego podstawę do wznowienia postępowania. Końcowo należy nadmienić, że pogląd ten, wyrażony na gruncie art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, akceptowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak: wyroki NSA z 20 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1952/13 i z 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I FSK 1865/13 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 3.7. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zapewni by nie zachodziły przesłanki wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy. 3.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Wynagrodzenie pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy w pkt 2 wyroku, przyznano na podstawie art. 250 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U.2016.1714).