I SA/Ke 516/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [....] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] r. nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego ("KRUS" "organ") utrzymał w mocy decyzję z [...] r. znak: [...] o odmowie S.K. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od 2009. l kw. do 2012.4/12 w kwocie 8073,40 zł. W uzasadnieniu organ podniósł, że S.K. zwrócił się o umorzenie należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych za okres od 2009.l kw. do 2012.4/12. We wniosku powołał się na fakt użytkowania gospodarstwa rolnego, które nabył w spadku po zmarłym ojcu na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia 28 grudnia 2007r. Wskazał, że na terenie gminy T. roku 2010 r. miała miejsce klęska powodzi, która obejmowała obręb wsi S., w której wyniku uległy zniszczeniu uprawy rolne, co potwierdził Urząd Gminy w T.. Decyzją z [...] r. nr [...] odmówiono umorzenia należności za wnioskowany okres. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S.K. podtrzymał stanowisko o braku możliwości płatniczych w wywiązywaniu się z obowiązku opłacania składek ubezpieczeniowych. Rozpatrując ponownie sprawę organ wyjaśnił, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników rozpatrywane jest w oparciu o zapisy art. 41 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przytoczył treść przepisu 41 a ust. 1 i 2 podnosząc, że decyzje w przedmiocie umorzenia muszą być uzasadnione istnieniem istotnych przesłanek wskazujących np. na całkowitą nieściągalność zadłużenia, co oznacza, że nie każdy wniosek zobowiązanego musi być rozpatrzony pozytywnie. Na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, materiału dowodowego będącego w aktach sprawy jak i zebranego podczas wizytacji przeprowadzonej w miejscu zamieszkania zobowiązanego ustalono, że zadłużenie jest efektem zaniedbania terminowego zgłoszenia się do ubezpieczenia społecznego rolników. Zobowiązanemu wielokrotnie udzielano ulg w spłacie zadłużenia w postaci układów ratalnych, z których nie wywiązał się. Zostały wystawione i skierowane do egzekucji administracyjnej tytuły wykonawcze na należności KRUS, które pozostają nadal w realizacji w Urzędzie Skarbowym. W ocenie organu wartość posiadanych przez zobowiązanego gruntów rolnych i lasu, wynosząca aktualnie około 60000 zł. (obliczona na podstawie cen wolnorynkowych gruntów rolnych położonych na terenie gminy T.) daje możliwość odzyskania należności Kasy. Należność została zabezpieczona wpisem hipoteki przymusowej w księdze wieczystej gospodarstwa rolnego o nr KI1S/00092526/7 prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S.. Organ wskazał też na dopłaty pobierane przez zobowiązanego w latach 2004-2015 z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, których celem jest wsparcie rozwoju gospodarstwa i poprawa jego dochodowości. Zdaniem organu koszty bytowe oraz związane z prowadzeniem działalności rolniczej tj. opłata za energię elektryczną opłata za wodę, zakup środków ochrony roślin, nawozów sztucznych oraz wynajem maszyn do uprawy roli nie są wydatkami nadzwyczajnymi. Takie wydatki ponoszą wszyscy rolnicy prowadzący działalność rolniczą, którzy regularnie opłacają składki. Okoliczność przebywania w zakładzie karnym została uwzględniona. W oparciu o informację Centralnego Zarządu Służby Więziennej została wydana w dniu 24 lipca 2017 r. decyzja o ustaniu ubezpieczenia społecznego rolników obejmująca okres od 1 kwietnia 2009 r. do 24 listopada 2009 r., co skutkowało zmniejszeniem zadłużenia. W opinii organu nie mogą stanowić podstawy umorzenia należności, podnoszone argumenty dotyczące strat poniesionych w czasie powodzi 2010 r., padnięcia krowy w 2010 r., braku możliwości płacenia składek w czasie pobytu w Zakładzie Karnym oraz konieczności spłaty długów wobec innych wierzycieli. Nie mają one bezpośredniego związku z rosnącym od lat zadłużeniem, bowiem w tym czasie zobowiązany nie był płatnikiem składek ubezpieczeniowych, zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego rolników dokonał 19 listopada 2012 r. Organ podkreślił, że umorzenie przez KRUS należności nie może być sposobem rozwiązywania problemów gospodarczych i finansowych poszczególnych rolników. Zobowiązany posiada gospodarstwo rolne, które w dniu 26 stycznia 2016r. wydzierżawił siostrze. Zdaniem organu, gdyby w pełni zaangażował się w prowadzenie działalności rolniczej, mógłby osiągać wymierne korzyści dające stabilizację i płynność finansową, co pozwoliłoby na wywiązanie się ze zobowiązań wobec KRUS. Opłacanie składki na ubezpieczenie społeczne rolników, będącej własnym wkładem na przyszłą emeryturę jest obowiązkiem, a nie prawem ubezpieczonego. Organ wyjaśnił, że nawet trudna sytuacja finansowa nie zwalnia zobowiązanego z obowiązku opłacania składek, które są należnościami publicznymi tj. obowiązkowymi świadczeniami pieniężnymi na rzecz podmiotu publicznego jakim jest KRUS w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Każde umorzenie należności pogarsza stan finansów obu funduszy ograniczając przewidywane wpływy i jest sprzeczne z interesem ubezpieczonych. Analiza stanu funduszu emerytalno-rentowego (dane opublikowane na stronie internetowej KRUS) wskazuje, że wydatki tego funduszu wielokrotnie przekraczają wpływy z tytułu wpłat składek opłacanych przez ubezpieczonych rolników, zaś brakującą kwotę wydatków na realizację gwarantowanych przez KRUS świadczeń emerytalno-rentowych dla ogółu ubezpieczonych, pokrywa budżet państwa w kwocie określonej ustawą budżetową. Natomiast stan funduszu składkowego uzależniony jest jedynie od wpływu ze składek ubezpieczonych i funkcjonuje bez udziału dotacji budżetowej, zapewniając finansowanie świadczeń gwarantowanych z ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego. Organ podniósł możliwość rozłożenia należności na raty. Na powyższą decyzję S.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wnosząc o zmianę decyzji i umorzenie należności, zarzucił błąd organu w ustaleniu stanu faktycznego dotyczącego jego sytuacji życiowej, finansowej. Zdaniem skarżącego w uzasadnieniu decyzji odniesiono się do interesu wszystkich ubezpieczonych i ustaleń ustawowych, pomijając szczególny interes indywidualny wnioskodawcy, jego sytuację społeczno-finansową. Ustalenia faktyczne zostały dokonane w sposób niezgodny z rzeczywistością, co do czasookresu pobierania dopłat unijnych. Skarżący pobierał dopłaty od 2010 r., co czyniło niemożliwym dokonanie z tych funduszy zapłaty składek na ubezpieczenie. Ponadto, w myśl obowiązujących przepisów przeznaczenie dopłat na ubezpieczenie społeczne, nie na gospodarstwo i jego funkcjonowanie jest niezgodne z przepisami. Podniósł brak interesu publicznego w egzekwowaniu należności na skutek licytacji gruntów rolnych. Doprowadzi to do jego zupełnej niewypłacalności, dalszego narastania długów i konieczności występowania do Państwa po różne formy wsparcia finansowego i wszelkie zasiłki celowe. Okres pobytu w Zakładzie Karnym uniemożliwiał mu prowadzenie wszelkiej działalności rolniczej, zarobkowanie, jak również regulowanie danin publicznych. Podniósł, że prawo daje szanse resocjalizacji i z tego prawa chciałby korzystać. Nie jest w stanie na bieżąco zarobkować i spłacać zaległości. Podniósł zarzut przedawnienia należności. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz.U.2016.1066) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. 2016.718 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany, co do zasady, zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Zaskarżoną decyzję należało uchylić stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a., bowiem dotknięta jest kwalifikowaną wadą formalną. W wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczyła osoba, która brała udział w załatwieniu sprawy zakończonej wydaniem decyzji, co do której skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie art. 24, 25 i 27. Zagadnienie wyłączenia pracownika załatwiającego daną sprawę w pierwszej instancji od rozpoznania jej w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GPS 4/12, w której stwierdzono, że artykuł 24 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011r., Nr 6. poz. 18 ze zm.) ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podstawowym sposobem zapewnienia bezstronności w ramach różnych procedur jest instytucja wyłączenia od orzekania. Tak więc instrumentem zapewniającym bezstronność członków składu orzekającego jest możliwość wyłączenia od orzekania w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem środka odwoławczego osoby, która brała udział w orzekaniu w pierwszej instancji, czyli była "współautorem" rozstrzygnięcia badanego ponownie. Przywołał orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (wyrok SK 19/02) w którym Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "za stronniczy może być uznany sąd, w którego składzie zasiada sędzia, który uczestniczył we wcześniejszej fazie postępowania i z tej racji mógł nabrać wewnętrzne przekonanie co do oceny dowodów i okoliczności faktycznych" oraz pogląd wyrażony przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wyjaśniał, że bezstronność sądu może być zagrożona, jeżeli ta sama osoba uczestniczy w orzekaniu na różnych etapach postępowania w tej samej sprawie (wyrok z dnia 1 października 1982 r. w sprawie Piersack przeciwko Belgii; wyrok z dnia 26 października 1986 r. w sprawie De Cubber przeciwko Belgii; postanowienie z dnia 9 grudnia 1986 r. w sprawie Schmid przeciwko Austrii). NSA podkreślił, że wyłączenie sędziego służyć ma m.in. realizacji zewnętrznych znamion niezawisłości. Wskazał na stanowisko Trybunału wyrażone w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. - sygn. akt SK 19/02, że "nakaz zachowywania zewnętrznych znamion niezawisłości dowodzi, że ważne jest nie tylko to, by sędzia orzekający w sprawie zachowywał się zawsze rzeczywiście zgodnie ze standardami niezawisłości i bezstronności, lecz także by w ocenie zewnętrznej zachowanie sędziego odpowiadało takim standardom. NSA stwierdził (...) patrząc przez pryzmat sprawiedliwości proceduralnej stanowiącej element demokratycznego państwa prawnego, przedstawione tezy są (co nie wywołuje, ani w orzecznictwie, ani w doktrynie żadnych wątpliwości) aktualne również w odniesieniu do postępowania przed organami administracji publicznej. Przy współczesnej organizacji pracy aparatu administracyjnego istnieje realna możliwość zapewnienia, by przy ponownym rozpatrywaniu spraw administracyjnych przez ten sam organ, nie brali udziału pracownicy, którzy mieli jakikolwiek związek z poprzednim rozstrzygnięciem. Można nawet powiedzieć, że na organach administracyjnych o jednoszczeblowej strukturze ciąży szczególny obowiązek w tym zakresie, bowiem poza zapewnieniem omawianego standardu sprawiedliwości proceduralnej, muszą wprowadzić jeszcze takie transparentne rozwiązania, by uniknąć zarzutu "pozornej bezstronności". Zagadnienie to było także przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia GPS 2/12. Jakkolwiek uchwała ta została wydana na tle przepisów Ordynacji podatkowej to tezy w niej zawarte zachowują aktualność co do zasad wyłączenia pracownika w K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", powodująca wyłączenie pracownika jednoosobowego organu podatkowego z postępowania wszczętego wniesieniem odwołania, o którym mowa w art. 221 Ordynacji podatkowej utożsamiana jest z określeniem "udział w załatwianiu sprawy". Ustawodawca nie posługuje się określeniem "wydał zaskarżoną decyzję", a określeniem szerszym, nawiązującym do procesu wydawania decyzji jako czynności rozciągniętej w czasie, obejmującej także jej przygotowanie i podejmowanie czynności procesowych, co niewątpliwie rozszerza istotę tego określenia. W wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż "przez określenie to należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika (...), lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. W pojęciu "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" chodzi o podejmowanie istotnych czynności procesowych, a nie tylko czynności technicznych, organizacyjnych, a więc nie tylko o wydanie decyzji w rozumieniu art. 210 § 1 pkt 2 i 8 O.p. Zawężające rozumienie tej przesłanki przeczyłoby i niweczyło istotę oraz cele wyłączenia pracownika. W ocenie NSA każde wydanie (podpisanie) decyzji przez upoważnionego pracownika w poprzedniej fazie załatwiania sprawy wyłączy go zawsze od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w sytuacji określonej w art. 221 Ordynacji podatkowej. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja z dna 4 sierpnia 2017 r. znak 0507-PU.411.92.2017 została podpisana przez działającego z upoważnienia Prezesa KRUS mgr. inż. T. J.. Znajdujący się w aktach egzemplarz decyzji opatrzony jest również podpisem Kierownika Placówki Terenowej KRUS mgr. A. S. oraz starszego inspektora ubezpieczeń – B. Z.. Decyzja poprzedzająca z [...] r. nr [...] podpisana została przez działającego z upoważnienia Prezesa KRUS zastępcę dyrektora mgr. Inż. G. P. oraz opatrzona podpisem Kierownika Placówki Terenowej KRUS mgr. A. S.. Z powyższego wynika, że w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczyła osoba, która brała udział w załatwieniu sprawy zakończonej wydaniem decyzji, o ponowne rozpatrzenie której wystąpił skarżący. Innymi słowy, ta sama osoba uczestniczyła w rozpatrzeniu wniosku o umorzenie należności składkowych, jak też brała udział w rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją odmawiającą umorzenia należności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczyła A. S., co w świetle przytoczonych wyżej rozważań zawartych w powołanych uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno było skutkować wyłączeniem jej od udziału w postępowaniu, w sytuacji określonej w art. 127 § 3 tego K.p.a. Wyłączenie to obejmuje podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych istotnych dla weryfikacji zgodności z prawem wydanej decyzji. Okoliczność, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzję wydała (podpisała) inna osoba – T.J.nie może być uznana za wystarczającą do odstąpienia od zastosowania art. 24 §1 pkt 5 K.p.a. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 8 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Wa 784/13 (dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że bez znaczenia jest powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie. Oczywistym jest, że zwykle wynika to z zakresu obowiązków tej osoby oraz organizacji pracy danej instytucji. Powód nie zmienia jednak samego faktu uczestnictwa, a przepis art. 24 §1 pkt 5 K.p.a. nie przewiduje odstąpienia od jego stosowania z uwagi na okoliczność, że udział w wydaniu rozstrzygnięcia i poprzedzającym je postępowaniu jest uzasadniony z uwagi na organizację urzędu oraz zakres obowiązków pracownika. Podkreślić należy, że A. S. uczestniczyła przy rozpoznawaniu ponownym sprawy akceptując też analizę sporządzoną przez starszego inspektora B.Z., wnioskując o utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Z uwagi na wydanie decyzji odmawiającej umorzenia należności przy uczestnictwie w postępowaniu A.S., która nie została następnie wyłączona od udziału przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, uznać należy, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania podatkowego, tj. art. 24 §1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. dającego podstawę do wznowienia postępowania. Pogląd ten jest akceptowany w orzecznictwie NSA (tak wyrok z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1952/13, z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I FSK 1865/13 (dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozpoznając ponownie sprawę organ zapewni, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie zachodziły przesłanki wyłączenia pracownika. Postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotknięte jest kwalifikowaną wadą formalną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. wydanie decyzji przez pracownika organu, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 K.p.a. jest podstawą wznowienia postępowania administracyjnego i skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a.