I SA/Ke 546/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Maria Grabowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokat M. G. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych ("ZUS", "Zakład"): I. uchylił decyzję z dnia [..]. nr [...] w części dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika w oparciu o art. 28 ust 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 15 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych tj. należności w łącznej kwocie 16.738,96 zł; II. umorzył w oparciu o art. 28 ust 3a oraz art. 32 ww. ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika łącznej kwocie 16.738,96 zł; II. utrzymał w mocy decyzję z dnia 15 stycznia 2016. nr 6/2016 w części dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek: 1). w oparciu o art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ww. ustawy tj. należności w łącznej kwocie 34.527,00 zł, w tym: należności z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika; należności z tytułu składek za ubezpieczonych niebędących płatnikiem składek, w części finansowanej przez płatnika składek; 2). w oparciu o art. 28 ust. 2 i 3a oraz art. 32 ww. ustawy tj. należności z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika w łącznej kwocie 16.313,65 zł. W motywach rozstrzygnięcia ZUS wskazał, że decyzją z dnia [...]r. nr [...] odmówił R.O. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ odwoławczy decyzją nr [...] z dnia [...]. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W wyniku rozpatrzenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Ke 219/16 uchylił decyzję z dnia 29 lutego 2016 r. Wykonując ww. wyrok, ZUS podkreślił, że zasady umarzania należności zostały uregulowane w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm.), dalej jako "ustawa s.u.s." Następnie wyjaśnił, że w oparciu o art. 28 ust. 2 i 3 ustawy s.u.s., podstawowym warunkiem umożliwiającym umorzenie jest całkowita nieściągalność składek oraz wskazał przypadki kiedy ona zachodzi. Jednocześnie Zakład stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy s.u.s należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umorzone, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe warunki umarzania tych należności określa Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz.1365) dalej jako "rozporządzenie". W ocenie Zakładu, w przypadku zobowiązanego, nie zaszła całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy s.u.s, ponieważ część należności, będące przedmiotem niniejszego wniosku objęta jest skutecznym postępowaniem egzekucyjnym, zawieszonym na obecnym etapie. Ponadto zarówno strona jak i jego małżonka posiadają stałe dochody z tytułu świadczeń emerytalnych Jednocześnie żaden organ egzekucyjny nie stwierdził braku majątku, umożliwiającego opłacenie zaległości z tytułu składek. Z przedstawionego przez organ stanu faktycznego wynika, że R. O. wraz z żoną jest właścicielem, na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej, działki zabudowanej o pow. 0,0504 ha, położonej w S. oraz posiada prawo własności w udziale 1/4 do nieruchomości, stanowiącej lasy o pow. 0,7100 ha. Dla nieruchomości zabudowanej o pow. 0,0504 ha urządzona jest księga wieczysta nr KI 1A/00004853/8, w dziale IV tej księgi, figurują wpisy hipotek na rzecz wierzycieli. Zaś dla nieruchomości stanowiącej lasy o pow. 0,7100 ha, urządzona jest księga wieczysta nr KII A/00031925/2, w której dziale IV brak wpisów hipotecznych. Nadto ZUS ustalił, że strona pobiera od 28 czerwca 2013 r. świadczenie emerytalne. Wobec powyższego zdaniem organu wskazane powyżej składniki majątku mogą stanowić zabezpieczenie przedmiotowych należności i jednocześnie źródło sfinansowania zadłużenia. Uwzględniając okoliczności faktyczne oraz prawne niniejszej sprawy, Zakład uznał, że dalsze postępowanie w sprawie umorzenia prowadzone było z uwzględnieniem przepisów art. 28 ust. 3a ustawy s.u.s oraz rozporządzenia, które mają zastosowanie w przypadku braku całkowitej nieściągalności. Na podstawie analizy zgromadzonych, i przedłożonych przez stronę w sprawie dokumentów oraz przeprowadzonego postępowania dowodowego ZUS ustalił, że w okresie od 1 sierpnia 2012 r. do 1 marca 2013 r. R. O. podlegał ubezpieczeniom z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Następnie w okresie od 4 marca 2013 r. do 27 czerwca 2013 r. był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna posiadająca w okresie od 12 marca 2013 r. do 27 czerwca 2013 r. prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Z dniem 28 czerwca 2013 r. R. O. nabył prawo do emerytury. Aktualna wysokość świadczenia brutto wynosi 1.444,75 zł. Po dokonaniu potrąceń egzekucyjnych pozostaje kwota 851,54 zł. W czasie pobierania świadczenia emerytalnego, dodatkowo strona zgłoszona była do ubezpieczeń z tytułu zatrudnienia w Strefa – Glass Sp. z o.o., gdzie w okresie od 2 lutego 2015 r. do 8 grudnia 2015 r. wykonywał umowę o pracę. Zakład ustalił, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną - M. O., której źródłem dochodu od 1 września 2012 r. jest świadczenie emerytalne w kwocie brutto 868,65 zł. Ze świadczenia dokonywane są potrącenia egzekucyjne, zatem do wypłaty pozostaje kwota 460-480 zł. Miesięczne wydatki związane z utrzymaniem z tytułu stałych opłat strona oszacowała na łącznie kwotę 800,00 zł. Według przedstawionego do sprawy protokołu z 15 lipca 2016 r. wynika, że koszt związany z utrzymaniem wynosi kwotę ok. 546 zł. Na stałe koszty utrzymania składają się: energia elektryczna - 80-100 zł/m-c; gaz ziemny - około 90-100 zł/m-c; odpady - 108 zł/3 m-ce; woda - 246/3 m-ce; opał – 3 tony węgle po 800 zł/12m-cy tj. 200 zł/m-c; podatek od nieruchomości – 340 zł/12 mc zł. Z oświadczenia strony wynika, że posiada również zaległości w płatnościach rachunków: energia elektryczna za dwa miesiące 78.94 zł i 80,80 zł; gaz za jeden miesiąc w wysokości 97,22 zł; odpady 400 zł; woda w wysokości 5000 zł; podatek zaległość za 2015 r. Zgodnie z oświadczeniem strony, stałe koszty związane z leczeniem chorób zobowiązanego, stanowią wydatek rzędu 250 zł miesięcznie natomiast jego żony 350 zł miesięcznie. Według oświadczenia łączny dochód rodziny R.a O., po uwzględnieniu potrąceń egzekucyjnych wynosi około 1.330 zł. Wymieniona kwota nie zapewnia członkom rodziny minimum socjalnego określonego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, które dla dwuosobowego, emeryckiego gospodarstwa domowego wynosi 1.778,44 zł. Dodatkowo strona wykazała, że posiada dwa zobowiązania, które dochodzone są na drodze egzekucyjnej przez sądowy organ egzekucyjny. Wierzycielami egzekwującymi swoje należności są m.in. Urząd Skarbowy i Bank BPH. Według oświadczenia zobowiązanie podatkowe dotyczy okresu od 2004 r. i opiewa na kwotę około 95.827,90 zł, a zadłużenie wobec Banku BPH stanowi kwotę około 63.000 zł. Nadto zgromadzona w sprawie dokumentacja medyczna potwierdza, trudną sytuację zdrowotną zarówno R. O. jak i jego żony. Materiał dowodzi, że cierpi on na dyskopatię szyjną i lędźwiową zwyrodnieniową, rwę kulszową prawostronną, otyłość, wieloletnią cukrzycę typu II, nadciśnienie tętnicze II, chorobę niedokrwienną serca, kamicę pęcherza żółciowego, torbielowatość nerki lewej. Nadto leczy się on psychiatrycznie, a z uwagi na rozpoznaną zaćmę oka lewego korzysta z usług poradni okulistycznej. W okresie od 11 grudnia 2015 r. do 14 grudnia 2015 r. R. O. był hospitalizowany z powodu zawału mięśnia sercowego. Z akt sprawy wynika, że w okresie do 30 czerwca 2014 r. legitymował się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Małżonka zobowiązanego z kolei legitymuje się wydanym na stałe orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Według akt sprawy cierpi na zwyrodnienie stawów kolanowych, chorobę zwyrodnieniową kręgosłupa, dyskopatię szyjną i lędźwiową. Nadto w 2007 r. i 2013 r. przeszła zawał serca, a także ma problemy z ciśnieniem tętniczym. We wrześniu 2015 r. hospitalizowana była z powodu udaru mózgu. Dokonując oceny całości zgromadzonego materiał dowodowego ZUS stwierdził, że spłata w całości ciążącego na R. O. zobowiązania może pozbawić go zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Dokonane ustalenia dowodzą, że znajduje się on w trudnej sytuacji materialnej, którą pogłębia sytuacja zdrowotna, uniemożliwiająca podjęcie pracy w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb i spłaty zadłużenia. Zakład uznał, że obecna sytuacja materialno-bytowa, i zdrowotna strony spełnia przesłanki określone w przepisie § 3 pkt 1 ust 1 i 3 rozporządzenia. Biorąc pod uwagę powyższe, Zakład podjął decyzję o częściowym umorzeniu należności na ubezpieczenia własne. Podejmując w tym zakresie rozstrzygnięcie ZUS uwzględnił m.in. okoliczność, że w dniu 24 maja 2016 r. udzielona została ulga w spłacie przedmiotowych należności w formie umowy o rozłożenie na raty należności co zdaniem Zakładu, potwierdza realną szansę na odzyskanie choć części należności z tytułu składek. Przy rozstrzygnięciu uwzględnione zostało także stwierdzenie strony z dnia 7 lipca 2016 r., że umorzenie zaległości z tytułu składek ZUS nie poprawi jego sytuacji finansowej oraz materialnej podstawowej egzystencji, a może jedynie częściowo pozytywnie odbije się na stanie zdrowia psychicznego. Na powyższą decyzję R. O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnosząc o jej uchylenie W uzasadnieniu skarżący podniósł, że ZUS jako organ wydający ponowną decyzję, co prawda uwzględnił i ocenił sytuację rodzinną, materialną oraz zdrowotną strony, zgodnie z wytycznymi uzasadnienia wyroku WSA w Kielcach czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, to jednak nie wziął pod uwagę uchybień organu decyzyjnego, które Sąd, wytknął i określił w punkcie 3.7 i 3.8 uzasadnienia wyroku tj. dotyczące ustalenia istnienia konkretnej kwoty zaległości wymagalnych. Zarzucił Zakładowi, że nie ustosunkował się on ogóle do okoliczności zapłaty, na polecenie ZUS w Ostrowcu Świętokrzyskim, przez skarżącego kwot 1981,32 zł oraz 3470,32 zł oraz wyegzekwowanej prze komornika kwoty 3860.65 zł. Organ nie wyjaśnił czy kwoty te zostały zaliczone na poczet zadłużenia niepodlegającego umorzeniu czy też zadłużenia podlegającego ustawie o abolicji. Skarżący podniósł że ZUS, wielokrotnie w kierowanej do niego korespondencji oraz wydawanych decyzjach, wskazuje inny stan zadłużenia. Dodatkowo wskazał, że w pismach tych Zakład powołuje należności z lat 2002, 2004 i 2005 które objęte są ustawą o abolicji. Powołując się na postanowienia ZUS zawarte w I i II punkcie sentencji zaskarżonej decyzji strona wskazała na błąd i niedbalstwo organu w przeliczeniu wysokości zadłużenia. Skarżący podniósł, że w poprzedniej decyzji nr 6/2016 kwota całego zadłużenia wynosiła 34 527 zł. Zatem skoro zaskarżoną decyzją zostały umorzone składki w kwocie 16 738,96 zł to odmową umorzenia w pozostałej części, winna być objęta kwota 17 788,04 zł. Końcowo strona podkreśliła jeszcze raz, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. oraz rażącymi błędami rachunkowymi. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuję: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.Dz.U.2014.1647), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym – j.t. Dz.U.2012.270 ze zm., określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.". Rozstrzygając sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Na wstępie podnieść należy, że organ odwoławczy w podstawie materialnoprawnej swojego rozstrzygnięcia wskazał przepis nieistniejący tj. art. 138 § 2 pkt 1 k.p.a. Z analizy zawiłej treści sentencji zaskarżonej decyzji przyjąć należy, że została ona wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co oznacza, że organ dopuścił się już w tym zakresie naruszenia przepisów postępowania poprzez nieprawidłowe przywołanie ww. przepisu. Zgodnie z prawidłowo brzmiącym przepisem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.: organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Osnowa decyzji, wydana na tej podstawie prawnej, składa się zatem z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia - w całości lub w części, zaś w drugiej organ odwoławczy w tym samym zakresie rozstrzyga sprawę co do istoty albo umarza postępowanie pierwszej instancji. W nowszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie zaznacza się tendencja, zgodnie z którą, jeżeli uchylenie i nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczy tylko części decyzji organu I instancji, to konieczne jest również orzeczenia co do pozostałej części decyzji nieuchylonej, bowiem tylko wtedy sprawa odwołania wniesionego od całej decyzji będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z 24 września 2015 r., sygn. II OSK 19/14; z 23 lipca 2014 r., sygn. I OSK 2380/12; z 5 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2341/11; z 1 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 607/10; z 20 marca 2012 r., sygn. II OSK 19/11). Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Znajduje ono swoje uzasadnienie w potrzebie nie literalnego, ale systemowego podejścia do wykładniart. 138 § 1 K.p.a., celem uniknięcia zbędnych wątpliwości co do treści rozstrzygnięć administracyjnych, ochrony takich zasad postępowania jak zasada praworządności, szybkości, dwuinstancyjności, zaufania do organów państwa. W sytuacji, gdy odwołanie dotyczy całej decyzji, to decyzja organu odwoławczego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy. Co istotne określony w decyzji organu obowiązek, powinien być czytelnie określony by mógł się nadawać się do wykonania w drodze postępowania egzekucyjnego. Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rodzajów rozstrzygnięć organu odwoławczego, co oznacza, że organ ten uprawniony jest do wydania decyzji wyłącznie o takiej sentencji jak wymieniona w tym przepisie. Rodzaje rozstrzygnięć z art. 138 k.p.a. są dla organu rozpoznającego odwołanie (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) od decyzji pierwszej instancji bezwzględnie wiążące. Wynika to z jednej z podstawowych zasad działania organów władzy publicznej zawartej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i powtórzonej w art. 6 k.p.a., wyrażającej się w obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (tak materialnego, jak i procesowego). W niniejszej sprawie, pomimo tego, że decyzja organu odwoławczego została wydana w związku z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wniesionym od całości decyzji pierwszoinstancyjnej, organ odwoławczy uchylając w części tę decyzję i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, nie orzekł w sposób zrozumiały i zgodny z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o losach decyzji w pozostałym zakresie. W sentencji decyzji organ de facto zamieścił analizę prawną podjętego rozstrzygnięcia, podczas gdy takiej możliwości nie przewiduje art. 138 k.p.a. Wskazanie norm prawnych i ich analiza prawna, stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia powinna być zmieszczona w jej uzasadnieniu stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji powyższego należało stwierdzić naruszenie norm procesowych, albowiem są one oparte na nieuwzględnieniu przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Poza stwierdzonym wyżej uchybieniem w redakcji zaskarżonej decyzji, jak trafnie zarzuca skarżący, organ nie wypełnił także wytycznych zawartych w wyroku WSA w Kielcach sygn. akt I SA/Ke 219/16 z dnia 17 maja 2016 r. poprzez nie ustalenie istnienia konkretnej kwoty wymagalnych zaległości. Tym samym dopuścił się naruszenia art. 153 ustawy p.p.s.a. Odpowiedzi na tak sformułowany zarzut skargi nie można znaleźć także w redakcji sentencji rozstrzygnięcia. Z jej treści nie wynika bowiem w sposób czytelny, w jakiej ostatecznie wysokości istnieją zobowiązania po stronie skarżącego. W poprzedniej decyzji nr 6/2016, jak słusznie podnosi skarżący kwota całego zadłużenia wynosiła 34 527 zł. Skoro zaś zaskarżoną decyzją zostały umorzone składki w kwocie 16 738,96 zł to odmową umorzenia w pozostałej części, winna być objęta kwota 17 788,04 zł. Podczas gdy na stronie drugiej zaskarżonej decyzji w pkt II podpunkt 1), w części dotyczącej odmowy umorzenia wskazano łączną kwotę zaległości w wysokości 34 527 zł. Powyższe potwierdza ocenę skarżącego, że rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I i II sentencji decyzji wskazuje na błąd i niedbalstwo organu w przeliczeniu wysokości zadłużenia. W ponownym postępowaniu Zakład będzie zobowiązany do wydania decyzji odpowiadającej treści art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., przy uwzględnieniu wyżej przytoczonych uwag. Następnie obowiązkiem organu odwoławczego będzie określenie istnienia konkretnej kwoty zaległości, której dotyczy wniosek i to zaległości wymagalnych przy uwzględnieniu i rozliczeniu wszystkich udokumentowanych przez skarżącego wpłat. W odniesieniu do tak ustalonej konkretnej kwoty zaległości składkowych, organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśni przesłanki warunkujące jej umorzenie, przywołując te przepisy, które zawarł niefortunnie w sentencji zaskarżonej decyzji oraz wypowie się w kwestii ewentualnego przedawnienia wymagalnych zaległości. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia naruszeń prawa procesowego tj. art. 138 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 § k.p.a. oraz art. 153 ustawy p.p.s.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, za przedwczesne, Sąd uznał rozpatrywanie pozostałych zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Wynagrodzenie pełnomocnikowi, ustanowionemu z urzędu, Sąd przyznał na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a. w związku z § 4 ust. 2 w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U.2015.1801).