I SA/Ke 551/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Magdalena Stępniak (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. G. na czynność Starosty Koneckiego z dnia 16 listopada 2023 r. w przedmiocie wpisu w dokumencie prawa jazdy 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności Starosty Koneckiego w części wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B i B1 w dokumencie prawa jazdy nr 00793/23/2605 wydanym 16 listopada 2023 r. 2. zasądza od Starosty Koneckiego na rzecz M. G. zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 200 (dwieście) złotych. M. G. złożyła 12 lipca 2023 r. do Starosty Koneckiego wniosek o wymianę prawa jazdy z uwagi na uzyskanie nowych uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A. Po jego rozpatrzeniu decyzją z 16 listopada 2023 r. znak: KT.5430.793.2023 organ przyznał stronie uprawnienia tej kategorii i wypełnił również część H wniosku. Orzekł o spełnieniu warunków do wydania prawa jazdy ważnego do 6 lipca 2038 r. numer 00793/23/2605, numer druku BA898799, wskazując na następujące uprawnienia: kategoria AM, data wydania 19.01.2013, data ważności 06.07.2038, kategoria A1, data wydania 30.10.2023, data ważności 06.07.2038, kategoria A2, data wydania 30.10.2023, data ważności 06.07.2038, kategoria A, data wydania 30.10.2023, data ważności 06.07.2038, kategoria B1, data wydania 24.02.2004, data ważności 06.07.2038, kategoria B, data wydania 24.02.2004, data ważności 06.07.2038. M. G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na czynność materialno-techniczną Starosty Koneckiego z 16 listopada 2023 r. w przedmiocie wpisania w dokumencie prawa jazdy, ważności uprawnienia do kierowania pojazdami, ograniczającego posiadane już uprawnienia. Zarzuciła naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentacji, tj.: § 29 pkt 1 i 3, art. 13 ust. 1 u.k.p. o art. 18 ust. 2 u.k.p. oraz art. 75 ust. 1 pkt 1, jako że przepis art. 18 u.k.p. nie daje podstaw do przyjęcia, że w ramach wymiany prawa jazdy w celu zmiany danych (dodanie nowych, uzyskanych uprawnień) właściwy organ uzyskał kompetencję do weryfikacji posiadanych już przez wnioskodawcę uprawnień do kierowania pojazdami. Wniosła o usunięcie naruszenia prawa polegającego na wpisaniu w dokumencie prawa jazdy numer 00793/23/2605 w kolumnie 11 w wierszu BI i B, terminu ważności przysługujących mi uprawnień kategorii BI i B, poprzez wydanie nowego dokumentu prawa jazdy pozbawionego tego wpisu. W uzasadnieniu zarzuciła brak podstawy prawnej na zmianę w dokumencie prawa jazdy ważności kat. BI i B z bezterminowej na czasowe tj. do 06.07.2038r. Wskazała, że uprawnienia do kierowania pojazdami w kat. B i BI uzyskała 24.02.2004r. W tym czasie uprawnienia te były wydawane bezterminowo. W ocenie skarżącej techniczna czynność wymiany dokumentu nie może pozbawiać jej jako obywatela wcześniej nabytych uprawnień - w tym przypadku bezterminowego prawa jazdy kat. B i BI. Na dołączonym do wniosku orzeczeniu lekarskim również jest wskazany przez lekarza art. 75 ust. 1 pkt. 1, który mówi, że badaniu lekarskiemu poddawana jest osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnień. Reszta punktów z tego artykułu jest wykreślona, co jasno stanowi, że nie była poddawana badaniu na np. przedłużenie ważności prawa jazdy określonej kategorii lub przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdem. Nowo wydany dokument, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p, z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, powinien więc poza uzasadnioną zmianą (czyli wynikającą ze złożonego wniosku) jedynie powtarzać zapisy zawarte w dokumencie poprzednim z uwzględnieniem zakresu uprawnień wynikających z przyjętych przez ustawodawcę kategorii prawa jazdy, zgodnie z 6 ust. 1 u.k.p. Skarżąca domagała się wydania prawa jazdy kat A, a nie potwierdzenia kwalifikacji z części D wniosku, czy też wydania wtórnika/zmiany danych z części E wniosku. Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 1 u.k.p. dokumenty prawa jazdy według nowego wzoru mają ściśle określony termin ważności, ale nie tracą przez to bezterminowego charakteru uprawnienia do kierowania pojazdami, nabytego przez skarżącą pod rządami poprzednich przepisów dotyczących nabywania takich uprawnień. W odpowiedzi na skargę Starosta Konecki wniósł o jej odrzucenie z powodu wniesienia jej po terminie wskazanym w art. 53 § 2 p.p.s.a., względnie o oddalenie skargi. W ocenie organu podjęta czynność materialno-techniczna polegająca na wydaniu na wniosek osoby zainteresowanej nowego prawa jazdy nastąpiła zgodnie z treścią §29 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 24 lutego 2016 roku w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. 2016.231 ze. zm.). Przepis ten uprawnia organ do nie umieszczania symbolu w sytuacji gdy data ważności uprawnienia została zmieniona w związku z przedłożeniem nowego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Na rozprawie przed tut. sądem skarżąca dodatkowo wniosła o zwrot kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny W Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej z mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast według art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. W art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ustawodawca określił przesłanki uwzględnienia skargi sądowoadministracyjnej wniesionej na decyzję administracyjną lub postanowienie. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była czynność materialno-techniczna organu dotycząca wpisu do prawa jazdy z 12 lipca 2023 r. daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie zakwestionowanym w skardze przez skarżącego, tj. wpisania do prawa jazdy terminu przysługujących uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B1 i B. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozstrzygnięcia, należy wskazać, że stosownie do brzmienia art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżąca dowiedziała się o kwestionowanej czynności 7 grudnia 2023 r., skargę wniosła natomiast 22 listopada 2024 r., czyli z uchybieniem trzydziestodniowego terminu. Mając jednak na uwadze charakter zaskarżonej czynności, niepouczenie skarżącej o środkach zaskarżenia w części H wniosku o wydanie prawa jazdy, czy wreszcie podejmowane przez skarżącą czynności oraz działanie skarżącej w postępowaniu przed organem administracji publicznej bez pomocy zawodowego pełnomocnika, należało uznać, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącej. Materialnoprawną podstawę dla przedmiotowej czynności stanowiły przepisy ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2328 ze zm.; dalej: "u.k.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231; dalej "rozporządzenie"). Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 u.k.p. osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana zawiadomić starostę o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. Na taki wniosek starosta wydaje nowy dokument pod warunkiem zwrotu dokumentu wymagającego zmiany danych. Z przepisu tego wynika, że wydanie nowego dokumentu prawa jazdy nie stanowi rozstrzygnięcia władczego, gdyż starosta zobowiązany jest wydać nowy dokument uwzględniający wskazaną przez wnioskującego zmianę, w tym zmianę wynikającą z nabycia nowych uprawnień do kierowania pojazdami, które to nowe uprawnienia wynikały ze stosownej decyzji o ich nadaniu. Kwestia ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. w wyrokach z 24 lutego 2021 r. (sygn. akt I OSK 2312/20,z 21 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1421/21, z 17 marca 2022 sygn. akt II GSK 98; dostępne na stronie internetowej CBOSA). Przepis art. 18 ust. 1 i 2 u.k.p. nie daje zatem podstaw do przyjęcia, że w ramach wymiany prawa jazdy w celu zmiany danych (dodanie nowych, uzyskanych uprawnień) właściwy organ uzyskał kompetencję do weryfikacji posiadanych już przez wnioskodawcę uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie z procedurą określoną powyższym przepisem organ powinien wydać osobie uprawnionej do kierowania pojazdami nowy dokument z uaktualnionymi danymi objętymi zmianą. Powyższa regulacja ma na celu zapewnienie aktualności danych ujętych w dokumencie prawa jazdy tak, aby brak było jakichkolwiek wątpliwości co do tego, jakie konkretnie kategorie uprawnienia do kierowania pojazdem posiada określona osoba. Nowo wydany dokument, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p., udostępniany osobie wnioskującej o jego wydanie z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych powinien poza uzasadnioną zmianą jedynie powtarzać zapisy zawarte w dokumencie poprzednim. Dokonane zmiany nie mogą dotyczyć w żadnym wypadku posiadanych już uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2312/20; CBOSA). Zgodnie z § 29 ust. 1 rozporządzenia w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo. Z kolei o ważności prawa jazdy stanowi § 29 ust. 2 tego rozporządzenia stanowiący, że w przypadku osób, o których mowa w ust. 1, data ważności prawa jazdy, o której mowa w § 10 ust. 3 pkt 4 lit. a, nie może być dłuższa niż 15 lat. Przepisy powyższe rozróżniają zatem pojęcia "daty ważności prawa jazdy" i "daty ważności uprawnienia", odnosząc się do przepisów u.k.p. rozróżniających przysługujące stronie prawo podmiotowe - uprawnienie do kierowania pojazdem, od samego dokumentu prawa jazdy - blankietu, który jedynie potwierdza posiadanie przez daną osobę tego uprawnienia. Z kolei załącznik nr 1 do rozporządzenia z 20 maja 2016 r. w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 702 ze zm.) określa wzór prawa jazdy wydawanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z załącznika nr 1 wynika, że na pierwszej stronie dokumentu prawa jazdy umieszcza się cyfry i dane, które oznaczają m. in. w pozycji 4b "datę ważności prawa jazdy", a na drugiej stronie dokumentu, w pozycji pod cyfrą 11 "ważne do" umieszcza się "datę ważności uprawnienia". Nie jest sporne że skarżąca w dacie złożenia wniosku z 12 lipca 2023 r. posiadała bezterminowe uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B1 i B od 24 lutego 2004 r. Zaś w aktach administracyjnych brak jest dokumentów wskazujących na ograniczenie powyższych uprawnień skarżącej do kierowania pojazdami bezterminowo. W sprawie nie jest również kwestionowane, że złożony przez skarżącą do organu wniosek o wymianę prawa jazdy był wynikiem uzyskania nowych uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A. W dniu wejścia w życie przepisów u.k.p. skarżąca posiadała zatem uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B wydane bezterminowo. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.k.p. dokument prawa jazdy według nowego wzoru ma ściśle określony termin ważności. Jednakże z przepisu tego nie wynika, że nabyte bezterminowo uprawnienia do kierowania pojazdami, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, tracą ważność. Przy ubieganiu się o nowe prawo jazdy osoby takie nie muszą zatem ubiegać się jednocześnie o ponowne nabycie uprawnień do kierowania pojazdami (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 5/13, OTK-A 2013/9/137). Stanowiska organu nie może uzasadniać § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a rozporządzenia stanowiący, że wniosek oraz prawo jazdy wypełnia się w przypadku określonym w ust. 1 pkt 5, w następujący sposób: (-) data ważności uprawnienia - najwcześniejsza z dat określonych w orzeczeniu lekarskim i odpowiednio w orzeczeniu psychologicznym dla przeprowadzenia ponownych badań lekarskich lub psychologicznych w zakresie określonej kategorii prawa jazdy lub 15 lat od daty wydania prawa jazdy w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B, B1, B+E i T, jeżeli dla określonej kategorii prawa jazdy w orzeczeniu lekarskim nie ustalono tej daty lub orzeczenie zostało wydane bez określenia terminu ważności, z zastrzeżeniem ust. 4 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b u.k.p., przy czym w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, ?1, B, B+E i T - za datę stosowaną do określenia daty ważności tych uprawnień przyjmuje się jedną datę określoną w najpóźniej wydanym orzeczeniu lekarskim. Powyższego przepisu nie można odczytywać w oderwaniu od całej treści § 10 rozporządzenia, która - jak wynika z części początkowej § 10 ust. 1 - dotyczy wydania prawa jazdy, tzn. nabycia uprawnień do kierowania pojazdami jako publicznych praw podmiotowych. Wskazania wynikające z § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a rozporządzenia z 24 lutego 2016 r. obejmują sytuację, w której stronie, po spełnieniu wymogów ustawowych, organ nadaje uprawnienia do kierowania pojazdami. Organ zobligowany jest zatem stosować się do tych wskazówek w zakresie, w jakim wpisuje po raz pierwszy uprawnienia nowo nabyte w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast brak jest podstaw do tego, aby wskazówki wynikające z tego przepisu stosować do uprawnień nabytych wcześniej, w odniesieniu do których wpis do dokumentu prawa jazdy jest jedynie powtórzeniem informacji o dotychczas posiadanych uprawnieniach stwierdzonych w poprzednio wydanym prawie jazdy. Przyjęcie za poprawne stanowiska organu doprowadziłoby do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany danych czy uzyskania nowych uprawnień stwarzałoby podstawę do prowadzenia powtórnej weryfikacji uprawnień nabytych bezterminowo. Podstawę prawną do cofnięcia lub ograniczenia uprawnień nabytych z mocy decyzji ostatecznej stanowiłyby przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy, co oznaczałoby naruszenie podstawowej dyrektywy wykładni systemowej nakazującej respektowanie hierarchii aktów normatywnych. Ponadto, nabyte bezterminowo uprawnienia administracyjne doznawałyby ograniczeń na podstawie regulacji zawartej w rozporządzeniu, która w tym zakresie nie mieści się w upoważnieniu ustawowym (por.: wyrok o sygn. akt II GSK 2030/21 - dostępny w CBOSA). Sąd nie podziela zatem stanowiska organu, że przedłożenie orzeczenia lekarskiego, w którym określono zdolność skarżącego do kierowania pojazdami wymienionych kategorii, uprawniało go do wskazania daty ważności uprawnienia, które nabył on bezterminowo. Podstawę do weryfikacji uprawnień kierowcy w kontekście jego stanu zdrowia stanowi art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., który przewiduje, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, podlega, z zastrzeżeniem ust. 4 osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Skoro organ nie wykazał, aby w badanej sprawie takie przesłanki co do skarżącego istniały, to nie było podstaw po pierwsze aby skarżącego skierować na takie badania, a po wtóre, aby lekarz wypowiadał się co do stanu zdrowia skarżącego w zakresie posiadanych już przez niego uprawnień. Z kolei przedmiot i zakres orzeczenia przedłożonego przez skarżącą, był związany wyłącznie z nabyciem nowych uprawnień - kategorii A. Organ nieprawidłowo uznał zatem, że z przedstawionego orzeczenia lekarskiego, które skarżąca zobowiązana była złożyć z uwagi na rozszerzenie uprawnień o tę kategorię, wynikało, że termin następnych badań określony na 6 lipca 2038 r. dotyczy również innych kategorii. To, że formularz takiego orzeczenia operuje "szablonem" w postaci rubryk, zbiorczo kategoryzujących uprawnienia (pkt 1.1.a, b i c), nie może być podstawą do wywodzenia z niego skutków prawnych nie uregulowanych materią ustawową. Podsumowując, sąd stwierdza, że organ niezgodnie z prawem ograniczył terminowo posiadane przez skarżącą bezterminowe uprawnienie do kierowania pojazdami kat. B1 i B naruszając art. 18 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.k.p. oraz § 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia, co miało wpływ na wynik sprawy. W wyniku niniejszego wyroku organ wyda skarżącej dokument prawa jazdy z prawidłowo wypełnioną rubryką 11 odnośnie kategorii B i B1 (bez wpisania dat ważności uprawnień). Z przedstawionych wyżej względów sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności w żądanym zakresie wpisu daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B1 i B w dokumencie prawa jazdy (punkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku), na które składa się kwota wpisu od skargi w wysokości 200 zł, sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.