I SA/Ke 600/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi C. D. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. 1.1 Dyrektor Izby Skarbowej w K. postanowieniem z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. z [...] r. nr [...] odmawiające C. D. wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. 1.2 Organ wyjaśnił, że Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w K. prowadził postępowanie egzekucyjne w stosunku do majątku C. D., na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego zaległość z tytułu podatku od towarów i usług za grudzień 2001 r. W związku z realizacją w postępowaniu egzekucyjnym należności objętej tytułem wykonawczym egzekucję administracyjną zakończono 6 października 2014 r. Rozliczenie wyegzekwowanej kwoty nastąpiło 9 października 2014 r. W dniu 16 czerwca 2015 r. do organu wpłynął wniosek C. D. o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu realizacji zobowiązania z tytułu podatku od towarów i usług za grudzień 2001 r., z uwagi na przedawnienie zobowiązania. Organ wyjaśnił, że żądanie umorzenia postępowania egzekucyjnego może zostać złożone w każdym stadium jego prowadzenia. Brak jest natomiast możliwości wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, bowiem postępowanie egzekucyjne zostało już zakończone. W takiej sytuacji brak zarówno podstaw do merytorycznego jego rozpoznania jak i przedmiotu takiego postępowania. Momentem rozpoczynającym postępowanie egzekucyjne jest dzień złożenia w organie egzekucyjnym wniosku wraz z tytułem wykonawczym wystawionym przez wierzyciela, o ile nie jest on organem egzekucyjnym, lub moment wystawienia tytułu egzekucyjnego, o ile wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym. Egzekucja administracyjna, która jest pojęciem węższym od postępowania egzekucyjnego, zostaje wszczęta z chwilą zaistnienia zdarzeń wymienionych w art. 26 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zakończenie postępowania egzekucyjnego następuje poprzez wykonanie egzekucji. Organ nie wydaje w tym względzie żadnego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku C. D.. 1.3 Organ podniósł, że z uwagi na formalny sposób załatwienia sprawy nie mogły stanowić przedmiotu rozważań podniesione we wniosku argumenty natury merytorycznej. 2.1 C. D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji zarzucił naruszenie: - art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do takiego rozstrzygnięcia, - art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przesłanek, które skłoniły organ do wyegzekwowania od skarżącego przedawnionych należności. 2.2 W uzasadnieniu skarżący podniósł, że we wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego powołał się na przedawnienie egzekwowanej należności za grudzień 2001 r. w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 40/12, w którym stwierdzono, że art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, czyli przepis wyłączający przedawnienie należności podatkowych zabezpieczonych hipoteką, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Zdaniem skarżącego, wyegzekwowanie należności za grudzień 2001 r., które nastąpiło w październiku 2014 r., czyli już po przedawnieniu, w rażący sposób narusza obowiązujące przepisy. Kwoty te powinny zostać zwrócone stronie albo zarachowane na nieprzedawnione należności podatkowe. Skarżący podniósł, że przyjęcie, że przepis art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej stanowiący o tym, że zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką nie ulegają przedawnieniu jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji, powoduje, że tak zabezpieczone zobowiązania przedawniają się na ogólnych zasadach określonych w art. 70 § 1 do § 7 tej ustawy. Wygaśniecie takiego zobowiązania na wskutek przedawnienia stanowi samoistną przesłankę do umorzenia postępowania egzekucyjnego niezależnie od tego czy zostało zabezpieczone hipoteką. 2.3 Zdaniem skarżącego, przepisy k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania w ogóle nie mają zastosowania w sprawie dotyczącej umorzenia postępowania egzekucyjnego. W sytuacji, gdy zobowiązany wnosi o umorzenie postępowania egzekucyjnego, które zostało już zakończone, organ mógł co najwyżej umorzyć postępowanie prowadzone z wniosku w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o treść art. 105 k.p.a., nie zaś odmawiać wszczęcia postępowania. Przepis art. 59 § 1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej nie ustanawia terminu do wnoszenia żądania wydania postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Żądanie takie zobowiązany może wnieść na każdym etapie, także po jego zakończeniu, jeśli istnieją przesłanki do umorzenia. 2.4 Skarżący zaznaczył, że zobowiązania zabezpieczone hipoteką mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki, nie zaś poprzez zajęcie wierzytelności, co nastąpiło w sprawie w październiku 2014 r. i zostało przyznane przez organ. 2.5 Wygaśnięcie obowiązku na skutek przedawnienia skutkuje zawsze umorzeniem postępowania egzekucyjnego i wniosek taki mógł być złożony także po jego zakończeniu. W tej sytuacji organ obowiązany był taki wniosek merytorycznie rozpoznać, nie zaś odmawiać wszczęcia postępowania. Organ egzekucyjny jest zobligowany do umorzenia postępowania egzekucyjnego także wówczas, gdy minie termin do złożenia zarzutów i wniesienia skargi na czynności egzekucyjne. Żądanie skarżący może więc wnieść na każdym etapie postępowania egzekucyjnego, a organ egzekucyjny umarza postępowanie egzekucyjne z urzędu, gdy w jakikolwiek sposób uzyska informacje o przyczynach uzasadniających umorzenie. 3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył co następuje: 4.1 Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r.– Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym - t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. 4.2 Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W niniejszej sprawie jest sporne, czy prawidłowo organ zastosował instytucję odmowy wszczęcia postępowania określoną w art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a. 4.3 Ze względu na zarzuty skargi należało po pierwsze podnieść, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym uregulowanym w ustawie z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.), dalej: u.p.e.a. Przepis art. 18 tej ustawy stanowi, że jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że przepisy tego kodeksu mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełniać, a nie modyfikować ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wynika stąd konieczność selektywnego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz niedopuszczalność stosowania przepisów tego kodeksu w takich sprawach, które zostały uregulowane w sposób wyczerpujący w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania nie została uregulowana w u.p.e.a., dlatego brak jest jakichkolwiek podstaw do odrzucania dopuszczalności stosowania art. 61a § 1 k.p.a. w tym postępowaniu. Twierdzenie skarżącego, że przepisy k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania w ogóle nie mają zastosowania w sprawie dotyczącej umorzenia postępowania egzekucyjnego jest bezpodstawne. 4.4 Wobec powyższego ustalenia należało przejść do oceny, czy przepis art. 61a § 1 k.p.a. znajdował zastosowanie w przedmiotowej sprawie, czy też jak chce tego skarżący, organ winien zastosować art. 105 k.p.a. i umorzyć postępowanie prowadzone z wniosku w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Tę ocenę należy poprzedzić zakreśleniem ram czasowych prowadzenia postępowania egzekucyjnego, które jest ciągiem czynności procesowych, podejmowanych przez organy egzekucyjne oraz inne podmioty w celu przymusowego wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną. Momentem rozpoczynającym postępowanie egzekucyjne jest dzień złożenia w organie egzekucyjnym wniosku wraz z tytułem wykonawczym wystawionym przez wierzyciela, o ile nie jest on organem egzekucyjnym, lub moment wystawienia tytułu wykonawczego, o ile wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym. Natomiast egzekucja administracyjna, która wchodzi w skład postępowania egzekucyjnego, zostaje wszczęta z chwilą zaistnienia zdarzeń wymienionych w art. 26 § 5 u.p.e.a. (doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego). Zakończenie egzekucji następuje poprzez wykonanie egzekucji. Może ono nastąpić w drodze realizacji tytułu wykonawczego bądź orzeczenia sądowego zaopatrzonego w klauzulę wykonalności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2013 r. II FSK 2269/11, treść wyroków dostępna jest na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ egzekucyjny nie wydaje w tym względzie żadnego rozstrzygnięcia. Wyjątkiem od zakończenia postępowania egzekucyjnego w administracji w drodze wyegzekwowania obowiązku poddanego egzekucji jest umorzenie tego postępowania. Jako odstępstwo od podstawowego sposobu może ono nastąpić jedynie w przypadkach ściśle określonych przepisami prawa, a mianowicie zaktualizowania się przesłanek określonych w art. 59 § 1 i § 2 u.p.e.a. Z treści powołanych przepisów wynika, że w wypadku stwierdzenia zaistnienia którejkolwiek z wymienionych w nich okoliczności umorzenie postępowania jest obligatoryjne i nie zależy od uznania organu w tej mierze. 4.5 W przedmiotowej sprawie zakończenie postępowania egzekucyjnego nastąpiło w związku z realizacją należności objętej tytułem wykonawczym, jak wskazał organ nastąpiło to 6 października 2014 r. Rozliczenie wyegzekwowanej kwoty nastąpiło 9 października 2014 r. Skarżący nie kwestionuje tych ustaleń, sam zresztą w skardze posługuje się argumentami o zakończonym postępowaniu egzekucyjnym. W dniu 13 czerwca 2015 r. złożył jednak wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego, opierając go na treści art. 59 § 1 pkt 2 w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Przepisy te stanowią, że postępowanie egzekucyjne umarza się: jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał (pkt 2), oraz na żądanie wierzyciela (pkt 9). Należy zaznaczyć, że skoro treść przepisu mówi o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, to oznacza to, że umorzyć można tylko toczące się w tej sprawie postępowanie egzekucyjne. Doktryna wyjaśniając istotę umorzenia postępowania egzekucyjnego podkreśla, że jest nią przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Instytucja ta ma na celu zakończenie tego postępowania, najczęściej z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza, że nie jest realizowany jego cel. Umorzenie wiąże się z trwałymi przeszkodami uniemożliwiającymi dalsze jego prowadzenie (por. D.R. Kijowski, komentarz do art. 56, program LEX). Samo brzmienie analizowanego przepisu o treści "postępowanie egzekucyjne umarza się" wskazuje, że umorzenie postępowania jest możliwe od momentu jego wszczęcia do chwili jego zakończenia, bowiem poza okresem wyznaczonym tymi zdarzeniami nie można mówić o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i - co logiczne - o dopuszczalności jego umorzenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 16 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 687/10). 4.6 Wniosek C. D. dotyczył umorzenia postępowania egzekucyjnego, które zostało już zakończone. W tej sytuacji jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem była odmowa wszczęcia postępowania z tego wniosku. Gdy zobowiązany wnosi o umorzenie postępowania egzekucyjnego, a tymczasem zostało już ono zakończone, brak jest podstaw do rozstrzygnięcia w przedmiocie tego wniosku w oparciu o normę art. 59 u.p.e.a. Hipoteza tej normy prawnej obejmuje swoim zakresem jedynie czas trwania postępowania egzekucyjnego (por. ww. wyrok sygn. akt III SA/Wr 687/10). 4.7 Organ nie mógł natomiast, jak uważa skarżący, umorzyć postępowania prowadzonego z wniosku w przedmiocie umorzenia postepowania egzekucyjnego. Umorzyć można tylko postępowanie, które się toczy. W sprawie nie toczyło się natomiast postępowanie z takowego wniosku. Nie toczyło się ponieważ toczyć się nie mogło, nie mogło być nawet wszczęte – właśnie z przyczyny opisanej w punkcie 4.6 uzasadnienia, to znaczy dlatego, że wniosek dotyczył umorzenia zakończonego już postępowania egzekucyjnego. Poglądy powołanego w kontekście powyższego zarzutu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sygn. akt I SA/Ol 353/14 nie mogą odnosić się do niniejszej sprawy. Wyrok ten został bowiem wydany w oparciu o inne niż w przedmiotowej sprawie ustalenia, mianowicie że postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone. 4.8 Odnosząc się do podnoszonych w skardze przyczyn, z powodu których organ winien zdaniem skarżącego umorzyć postępowanie egzekucyjne należy podnieść, że w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2012 r., II GSK 347/11). Postanowienie w tym trybie jest aktem formalnym, a nie merytorycznym, a na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Innymi słowy, wydanie tego postanowienia oznacza, że organ administracji nie będzie prowadził postępowania zmierzającego do wyjaśnienia istoty sprawy. Dyrektor Izby Skarbowej w K. nie miał więc obowiązku wyjaśnienia przesłanek, które jak podnosi skarżący, skłoniły organ do wyegzekwowania przedawnionych należności. Te kwestie mogły odnieść ewentualny skutek wtedy gdyby podniesiono je w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym. Nie mogły być natomiast przedmiotem rozważań organu w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., w efekcie czego nie mógł ich rozpoznać Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie. 4.9 Podsumowując, prawidłowe jest postanowienie organu, które wbrew twierdzeniom skargi nie narusza art. 61a § 1 k.p.a. ani art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 tej ustawy. 4.10 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.