I SA/Ke 702/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Z. M. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym uchyla zaskarżone postanowienie. 1.Postanowienie organu administracji publicznej i przedstawiony przez ten organ tok postępowania 1.1. Dyrektor Izby Skarbowej w K. postanowieniem z [...] r. nr [...] uchylił postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. z [...] nr: [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadniony zarzut, złożony przez Z.M. w piśmie z dnia 8 sierpnia 2014 r. w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych o nr 178205A/LU/2014-178205P/LU/2014, i przekazał do ponownego rozpatrzenia. 1.2. Wierzyciel – A. S.A. Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej w B., w związku z nieopłaceniem przez Z.M. należności z tytułu opłaty abonamentowej rtv, wystawił w dniu 19 maja 2014 r. tytuły wykonawcze o nr 178205A/LU/2014-178205P/LU/2014. Tytuły te, celem przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, zostały skierowane do organu egzekucyjnego - Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K.. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w K., na podstawie zawiadomienia o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wynagrodzenia u dłużnika zajętej wierzytelności będącego pracodawcą z dnia 30 lipca 2014 r., dokonał zajęcia wynagrodzenia za pracę Z.M. w Centrum Motoryzacyjnym P. K.. Powyższe zawiadomienie zostało doręczone stronie w dniu 6 sierpnia 2014 r. wraz z odpisem w/w tytułów wykonawczych. Pismem z 8 sierpnia 2014 r., strona wniosła zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Wskazała, że w związku z zaprzestaniem korzystania z odbiornika zgłosiła wyrejestrowanie, dopełniając wszelkich formalności łącznie z przesłaniem książki opłat. Wniosła by poczta udokumentowała fakt zawiadomienia jej o zaleganiu z w/w opłatami za okres od 2009 do dnia 8 sierpnia 2014 r. bowiem nigdy nie otrzymywała i nie kwitowała odbioru wezwań do zapłaty. Pismem z 19 sierpnia 2014 r. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w K. zwrócił się do wierzyciela – A. S.A. w Bydgoszczy o zajęcie stanowiska w zakresie zarzutów zgłoszonych przez Z.M. tj. nieistnienia obowiązku oraz braku doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Jednocześnie postanowieniem z dnia 19 września 2014 r. zawiesił prowadzone postępowanie egzekucyjne. Po otrzymaniu ostatecznego stanowiska wierzyciela, postanowieniem z dnia 16 września 2016 r. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w K., uznał wniesiony przez Z.M. zarzut za nieuzasadniony. 1.3. Rozpatrując zażalenie na ww. postanowienie, Dyrektor Izby Skarbowej w K. przywołał przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.) dalej u.p.e.a tj.; art. 27 § 1 pkt 9, i art. 33 § 1. Wskazując na unormowanie wynikające z art. 29 §1 i art. 34 § 1 u.p.e.a wyjaśnił, że w ich świetle niedopuszczalne jest badanie zasadności obowiązku objętego tytułami wykonawczymi na etapie postępowania egzekucyjnego. Natomiast jak wynika z art. 34 § 1 u.p.e.a w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Powołując się na orzecznictwo sądowe wyjaśnił, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do prowadzenia odrębnego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie podstaw do uwzględnienia zarzutów i do podważenia w tym trybie stanowiska wierzyciela. 1.4. Następnie organ wskazał na przepisy art. 124 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., normujące elementy oraz przesłanki sporządzenia uzasadnienia postanowienia. W kontekście powyższego wyjaśnił, że uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zaś uzasadnienie prawne winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej w K. organ egzekucyjny w zaskarżonym postanowieniu, nie odniósł się do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez stronę. Wobec powyższego, zaskarżone postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K., zawiera niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne, a zatem nie spełnia ono wymogów zawartych w wymienionych przepisach k.p.a. Wskazał, że przed ponownym rozstrzygnięciem w sprawie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne, organ egzekucyjny winien odnieść się do wszystkich zarzutów, podniesionych przez stronę, na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Dodał, że powyższe braki postanowienia nie mogą zostać uzupełnione na etapie postępowania przed organem II instancji w sprawie zażalenia, bowiem stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. 2. Skarga do Sądu 2.1. Na powyższe postanowienie Z.M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Zwróciła się z wnioskiem o rozstrzygnięcie przez Sąd jej sporu trwającego kilka lat z A.. Podniosła, że A. próbuje ją przekonać, że dokonane przez nią wyrejestrowanie odbiornika RTV w 2006 r. było nieskuteczne. Dodała, że zaistniały konflikt, odbił się niekorzystnie na jej zdrowiu. 2.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje 3.1. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz.718 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany, co do zasady, zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo. 3.2. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. koniecznym dla wydania decyzji kasacyjnej (tu: postanowienia) jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek: wydanie postanowienia pierwszoinstancyjnego z naruszeniem przepisów postępowania oraz ustalenie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy może wydać rozstrzygnięcie kasacyjne tylko wówczas, gdy, po pierwsze, stwierdzi on naruszenie przepisów postępowania, a po drugie, ustali, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a.). Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej poprzez wydanie aktu rozstrzygającego o prawach lub obowiązkach strony tego postępowania, wynikających z przepisów prawa materialnego. Zgodnie z zasadą ogólną zawartą w art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która uprzednio została rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I-szej instancji. Jak wskazuje się w doktrynie, dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji (tu: postanowienia), a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak, J .Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008, s.100-101). W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne, niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ (por. wyrok WSA w Krakowie z 7 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 50/13 oraz wyrok WSA w Warszawie z 23 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1421/15 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, rozstrzygnięcie kasacyjne ma charakter wyjątkowy. Odwołanie (tu: zażalenie) z reguły powoduje przeniesienie sprawy do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ stopnia wyższego. Organ ten zobowiązany jest również do podjęcia wszelkich czynności, niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z obowiązującą także i na tym etapie postępowania zasadą prawdy obiektywnej. Przy rozstrzyganiu uwzględnia on zatem zarówno materiał dowodowy zebrany w postępowaniu przed organem I instancji, jak i nowe okoliczności faktyczne, które pominął organ I instancji i te, które uległy zmianie po wydaniu decyzji. Rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego zawiera art. 138 k.p.a. 3.3. Podkreślić należy, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd, co do zasady, nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji sprawa wraca do jej rozpatrzenia przez ten organ. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprawdza się natomiast do analizy i oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. i tylko w przypadku uznania, że uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd może uwzględnić wniesioną skargę. Z powyższych względów sąd nie mógł odnieść się do zarzutów skargi. 3.4. Uwzględniając wskazany wyżej zakres kontroli rozstrzygnięć kasacyjnych i ich istotę, należy stwierdzić, że Dyrektor Izby Skarbowej w K. uchylając postanowienie organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia (pkt 1.4.) doprowadza do wniosku, że organ II instancji de facto uchylił się od realizacji swych podstawowych kompetencji, tj. ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Po pierwsze, nie wskazał w ogóle czy i w jakim zakresie jest konieczne przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego oraz dlaczego nie może on skorzystać ewentualnie ze swych uprawnień określonych w art.136 k.p.a. Po drugie, błędnie przyjął, że w sytuacji ułomności uzasadnienia organu I instancji orzekanie merytoryczne przez organ II instancji godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania. Podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie stanowią wskazane przez Dyrektora Izby Skarbowej w K. wady formalne postanowienia organu egzekucyjnego polegające na naruszeniu art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być bowiem dokonane w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Obowiązkiem organu II instancji jest realizacja kompetencji w zakresie oceny materiału dowodowego oraz jej wyeksponowanie w uzasadnieniu. Tym samym, w ocenie Sądu, organ odwoławczy nie dokonał, w aspekcie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., prawidłowej oceny istnienia podstawowej przesłanki - potrzeby uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub ustalenia istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a co za tym idzie w sposób nieuprawniony skorzystał z dyspozycji art.138 § 2 k.p.a. 3.5. Podsumowując, Sąd uwzględnił skargę uznając, że postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. art. 144 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kierując się zarówno zasadą prawdy obiektywnej i związaną z tym koniecznością wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, ale także określoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości, organ odwoławczy bez uzasadnionej podstawy zastosował dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ ten uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną i wyda stosowne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.