I SA/Ke 741/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi T. M. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. z [...] r. nr [...] w przedmiocie kary porządkowej oddala skargę. 1. Decyzja organu administracji publicznej i przedstawiony przez ten organ tok postępowania 1.1. Dyrektor Izby Celnej w K. postanowieniem z [...] nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w K. z [...] nr [...]w przedmiocie nałożenia na T. M. kary pieniężnej w związku z bezzasadnym brakiem odpowiedzi na wezwanie z 15 lipca 2015 r. nr 341000- UAGR.872.29.2015.PA. 1.2. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że pismem z 15 lipca 2015 r. (doręczonym 20 lipca 2015 r.) nr 341000- UAGR.872.29.2015.PA. Naczelnik Urzędu Celnego w K. wezwał T. M., za pośrednictwem adwokata D. W., do złożenia pisemnych wyjaśnień, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia tego wezwania. Wyznaczony termin upłynął 27 lipca 2015 r. W pouczeniu przedmiotowego wezwania wskazano m.in., że strona, która mimo prawidłowego wezwania organu podatkowego bezzasadnie odmówiła złożenia wyjaśnień, może zostać ukarana karą porządkową do 2800 zł. Strona pomimo prawidłowego doręczenia wezwania nie złożyła pisemnych wyjaśnień w wyznaczonym terminie, jak również nie podała uzasadnionej przyczyny ich niezłożenia. W związku z powyższym Naczelnik Urzędu Celnego w K. postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2015 r. nałożył na T. M. karę porządkową w wysokości 800,00 zł. 1.3 Rozpatrując zażalenie na ww. postanowienie Dyrektor Izby Celnej w K. (Dyrektor) powołał treść art. 262 §1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, normujący przesłanki ukarania karą porządkową do wysokości 2800 zł. Organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonego materiału wynika, że w wyznaczonym terminie strona nie wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku poprzez wskazanie osób świadczących pracę w lokalu o nazwie "[...] H.S." przy ul. K.20 w S.. Zdaniem Dyrektora nieudzielenie pisemnych wyjaśnień w wyznaczonym przez organ podatkowy terminie jest równoznaczne z bezzasadną odmową ich złożenia. Wobec powyższego zostały spełnione przesłanki do nałożenia kary porządkowej na stronę w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego wezwaniem z dnia 15 lipca2015 r., tj. w związku z bezzasadnym brakiem (odmową) złożenia wyjaśnień w wyznaczonym terminie. 1.4 Ustosunkowując się do zarzutów strony, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 262 Ordynacji podatkowej postanowienie w sprawie kary porządkowej jest odrębnym aktem administracyjnym dotyczącym kwestii incydentalnej, nie związanej z istotą sprawy, lecz z czynnościami postępowania. Jednocześnie organ podkreślił że podstawą prawną skierowanego do strony postanowienia jest art. 262 Ordynacji podatkowej, a nie przywołany przez stronę art. 14 ust. 1 w zw. z art. 89 ustawy o grach hazardowych. Odnosząc się do kwestii braku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych organ odwoławczy powołał się na rozstrzygniecie zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 marca 2015 r. w którym Trybunał rozpoznał połączone pytania prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Rejonowego w Gdańsku (sygn. akt P 4/14) dotyczące naruszenia konstytucyjnego trybu ustawodawczego przez brak notyfikacji Komisji Europejskiej ustawy o grach hazardowych oraz ograniczenia swobody działalności gospodarczej w zakresie organizowania gier na automatach wyłącznie w kasynach gry. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku orzekł, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne z art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 oraz z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jednocześnie organ odwoławczy podzielił pogląd wyrażony w akceptowanym przez Trybunał Konstytucyjny postanowieniu Sądu Najwyższego z 28 listopada 2013 r., potwierdzonym wyrokiem Sądu Najwyższego z 8 stycznia 2014 r. (sygn. akt IV KK 183/13), że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie jest właściwy do wykonywania wykładni prawa wewnętrznego państwa członkowskiego, a tym bardziej do stwierdzenia, że przepisy prawa wewnętrznego nie obowiązują, nawet jeżeli to prawo zostało ustanowione w celu wykonywania przez państwo zobowiązań unijnych. 1.5. Dyrektor podkreślił, że organ administracji publicznej zobowiązany jest do stosowania obowiązującego prawa. Z przepisów Konstytucji RP wynika obowiązek poszanowania i przestrzegania prawa powszechnie obowiązującego, który ciąży na obywatelach tak długo, jak długo prawo to nie utraciło mocy obowiązującej z punktu widzenia kształtowania ich indywidualnych i konkretnych praw i obowiązków. Naruszenie obowiązku notyfikacji de facto oznacza wadliwość procesu stanowienia prawa. Ustawa zasadnicza nie przewiduje jednak, by notyfikacja była kryterium ważności stanowionych w Polsce przez ustawodawcę aktów prawnych, a tym samym nie warunkuje obowiązywania tych norm. Brak notyfikacji jest naruszeniem konstytucyjnym trybu ustawodawczego. Organ wskazał, że dopuszczalność wprowadzania przez państwa członkowskie określonych ograniczeń w sektorze hazardowym na gruncie prawa unijnego oraz ich przesłanki rozpatrywać należy w świetle podstawowych zasad i wolności zawartych w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Traktat Rzymski; wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 115 z 9 maja 2008 r.). W konsekwencji chodzi więc o ograniczenia o tzw. wymiarze wspólnotowym. Dyrektor powołał się na pierwsze z istotnych orzeczeń w sprawach hazardowych - w sprawie C-275/92 Her Majesty's Customs and Excise (HMCE) przeciwko Gerhard i Jórg Schindler gdzie Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS; obecnie TSUE) uznał, że szczególna natura rynku hazardu w pełni uzasadnia ograniczenia (reglamentację), włącznie z całkowitym zakazem, wprowadzane przez państwa członkowskie. Powyższą argumentację podzielił Trybunał Europejskiego Obszaru Wolnego Handlu m.in. w wyroku z 30 maja 2007 r., w sprawie E-3/06, gdzie uznano, że państwa członkowskie mają pełną swobodę w wyborze systemu regulacji sektora hazardowego - w tym w wyborze wartości, które decydują się chronić poprzez taki system. W ramach tej swobody państwa mogą wybrać pomiędzy absolutnym zakazem urządzania gier hazardowych, częściowym zakazem bądź przyzwoleniem połączonym z systemem nadzoru i kontroli nad sektorem (por. wyrok ETS w sprawie C- 124/97), przy zachowaniu wymogu proporcjonalności (por. wyrok ETS w sprawach połączonych C-338/04, C-359/04 i C-360/04 Placanica i inni; wyrok ETS w sprawie C-65/05 Komisja p-ko Republice Greckiej). Wskazując na powyższe, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do stwierdzenia bezskuteczności art. 14 ust. 1 w zw. z art. 89 ustawy o grach hazardowych. 2. Skarga do Sądu 2.1. Na powyższe postanowienie T. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Zarzucił niezasadne nałożenie kary porządkowej za nieudzielenie wyjaśnień w sprawie o nałożenie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi niezwłocznego umorzenia postępowania z powodu bezskuteczności zakazu urządzania gier na automatach poza kasynem, co stanowi naruszenie art. 208 Ordynacji podatkowej, sprzeciwiającemu się podejmowaniu jakichkolwiek czynności w postępowaniu jawnie bezprzedmiotowym. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że okoliczność braku notyfikacji Komisji Europejskiej projektu ustawy o grach hazardowych, jest na gruncie tego postępowania całkowicie bezsporna. Jednocześnie wskazał na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 oraz C-217/11 (FORTUNA i in.), w przedmiocie pytań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku odnośnie interpretacji art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. 2.2. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w K. podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. 3.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3.2. Rozpatrując sprawę w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Ustalenia te Sąd w całości podziela, uznając je za niewadliwe. 3.3. Z akt sprawy wynika, że na podstawie art.155 § 1 Ordynacji podatkowej Naczelnik Urzędu Celnego w K. pismem z 15 lipca 2015 r. (doręczonym 20 lipca 2015 r.) wezwał T. M. do złożenia pisemnych wyjaśnień, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia tego wezwania. Strona pomimo prawidłowego doręczenia wezwania nie złożyła pisemnych wyjaśnień w wyznaczonym terminie, jak również nie podała przyczyny ich niezłożenia. W pouczeniu przedmiotowego wezwania wskazano m.in., że strona, która mimo prawidłowego wezwania organu podatkowego bezzasadnie odmówiła złożenia wyjaśnień, może zostać ukarana karą porządkową do 2800 zł. Z treści wezwania wynika, że pisemne wyjaśnienia skarżącego miały dotyczyć wskazania osób, świadczących pracę w lokalu o nazwie [...] H. S. przy ul. K.20 w S.. T. M. nie złożył żądanych wyjaśnień i nie wskazał przyczyn braku ich odmowy, co skutkowało nałożeniem kary porządkowej w kwocie 800 zł. W skardze strona podnosi zarzut niezasadności nałożenia kary porządkowej za nieudzielenie wyjaśnień w sprawie o nałożenie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry. Wskazuje na obowiązek niezwłocznego umorzenia postępowania z powodu bezskuteczności zakazu urządzania gier na automatach poza kasynem na podstawie art. 208 Ordynacji podatkowej, sprzeciwiającemu się podejmowaniu jakichkolwiek czynności w postępowaniu jawnie bezprzedmiotowym. Z uzasadnienia skargi wynika, że wniosek o umorzenie postępowania, Spółka wiąże z brakiem notyfikacji Komisji Europejskiej projektu ustawy o grach hazardowych. 3.4 W ocenie Sądu wnioski i zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w zw. z obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 18 sierpnia 2014 r. w sprawie wysokości kwoty wymienionej w art. 262 § 1 Ordynacji podatkowej: strona, pełnomocnik strony, świadek lub biegły, którzy mimo prawidłowego wezwania organu podatkowego bezzasadnie odmówili złożenia wyjaśnień, zeznań, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin lub udziału w innej czynności, mogą zostać ukarani karą porządkową do 2800 zł. Regulacja ta ma na celu przede wszystkim zdyscyplinowanie strony, a w dalszym planie przymuszenie jej do wykonania niektórych poleceń organu podatkowego. Poprzez instytucję wezwania strony, czy innej osoby do określonego zachowania na podstawie art. 155 § 1 Ordynacji podatkowej, realizowany jest przez organ obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadami określonymi w art. 122 i art. 123 Ordynacji podatkowej. W sytuacji gdy strona w ogóle nie stosuje się do wezwania organu, organ ma prawo podjąć dopuszczalne prawem kroki zmierzające do uzyskania od niej wyjaśnień, czy przedstawienia dowodu. Ocena bowiem, czy złożenie przez stronę dowodu jest niezbędne pozostaje w gestii organu, przed którym toczy się postępowanie - (por. wyroki NSA o sygn.: II FSK 1270/09, II FSK 921/10 i II FSK 1691/10 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kluczową przesłanką nałożenia kary porządkowej jest zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej "bezzasadność odmowy" dokonania konkretnej czynności procesowej przez stronę. Odmowa wykonania obowiązku ma miejsce zarówno w przypadku złożenia wprost odpowiedniego oświadczenia strony, jak i zaniechania. W niniejszej sprawie skarżący w ogóle nie odpowiedział na pismo organu z 15 lipca 2015 r., co świadczy o zaniechaniu wykonania obowiązku złożenia wyjaśnień. Bierność skarżącego w wykonaniu wezwania Naczelnika Urzędu Celnego w K., stanowiło zatem przesłankę do nałożenia kary porządkowej. 3.5. Wbrew zarzutom skargi, Sąd nie upatruje zasadności odmowy złożenia wyjaśnień w tym, że prowadzone w stosunku do strony postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej z uwagi na brak notyfikacji Komisji Europejskiej przepisów ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.). Zarzut braku notyfikacji może być podniesiony, ale na etapie decyzji kończącej w/w postępowanie. Zagadnienie "notyfikacji" pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy dotyczącej nałożenia kary porządkowej w trybie art. 262 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Przedmiotem postępowania w tej sprawie jest wyłącznie rozstrzygnięcie tzw. "wpadkowe" (zasadność nałożenia kary porządkowej) i tylko okoliczności związane z tym postępowaniem mogą być brane przez Sąd pod uwagę przy rozpoznawaniu skargi. Wbrew twierdzeniom skargi obowiązujący porządek prawny nie posługuje się pojęciem "jawnej bezprzedmiotowości". W związku z tym do momentu zakończenia postępowania głównego w sprawie organy są uprawnione do podejmowania wszelkich czynności procesowych, w tym środków dyscyplinujących strony (tu: do nałożenia kary porządkowej) i ten przejaw działania organu podlega kontroli w niniejszym postępowaniu. Skarżący nie zareagował na wezwanie organu, w takim wypadku nie może budzić wątpliwości, że jego działanie nosi znamiona "bezzasadnej odmowy", o której mowa art. 262 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Nałożona kara porządkowa w wysokości 800 zł mieści się w granicach określonych przez art. 262 § 1 Ordynacji podatkowej. Przepis ten nie uzależnia jej wymiaru od jakichkolwiek przesłanek. Sąd administracyjny w przypadku kontroli rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne, może jedynie badać, czy organ celny nie przekroczył jego granic ustawowych. W niniejszej sprawie do przekroczenia takich granic nie doszło. Organ dostatecznie uzasadnił obciążenie skarżącego kwotą 800 zł w dolnych jej granicach wskazując, że był to pierwszy przypadek odmowy złożenia wyjaśnień przez stronę. Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.