I SA/Ke 76/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we W. na uchwałę Rady Gminy w R. z dnia 27 listopada 2012 r. nr XIX/103/2012 w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych położonych na obszarze gminy Radków 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy w R. z dnia 27 listopada 2012 r. nr XIX/103/2012 w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych położonych na obszarze gminy R. w zakresie obejmującym: - postanowienia załącznika nr 1 - Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - pozycja J w zakresie ,,Oświadczam, że są mi znane przepisy Kodeksu karnego Dz. U z 1997 r. Nr 88, poz. 553 z późn. zm. (art. 233 § 1 kto, składając zeznania mające służyć jako dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3)"; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt 1 nie może być wykonana. 1.1. Rada Gminy w R. w uchwale nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych położonych na obszarze gminy R. w załączniku w punkcie J deklaracji zawarła zapis o treści: ,,Oświadczam, że są mi znane przepisy Kodeksu karnego Dz. U z 1997 r. Nr 88, poz. 553 z późn. zm. (art. 233 § 1 kto, składając zeznania mające służyć jako dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3)" oraz "Wyrażam zgodę na przetwarzanie przez Urząd Gminy w R., R. 99 29-135 R. danych dotyczących mojej osoby w celu przeprowadzenia postępowania administracyjnego (art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych z dnia 29 sierpnia 1997 r. t. j. dz.U. z 2002r.,Nr 1001, poz.926z późn.zm.)". W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art.41 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: ustawa s.g. oraz art. 6n, art. 3 ust.3 pkt 1 i 2 oraz art.5 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.), dalej: ustawa u.cz.p.g. 2.1 Prokurator Rejonowy we W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na powyższą uchwałę w zakresie obejmującym treść: ,,Oświadczam, że są mi znane przepisy Kodeksu karnego Dz. U z 1997 r. Nr 88, poz. 553 z późn. zm. (art. 233 § 1 kto, składając zeznania mające służyć jako dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3)" oraz "Wyrażam zgodę na przetwarzanie przez Urząd Gminy w R., R. 99 29-135 R. danych dotyczących mojej osoby w celu przeprowadzenia postępowania administracyjnego (art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych z dnia 29 sierpnia 1997 r. t. j. dz.U. z 2002r., Nr 1001, poz. 926 z późn. zm.). Zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 6n ustawy u.cz.p.g. polegające na nałożeniu na właściciela nieruchomości obowiązku składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności określonej w art. 233 § 1 Kodeksu karnego w załączniku uchwały i wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych - bez umocowania prawnego i podstawy ustawowej. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. 2.2 W uzasadnieniu prokurator wskazał, że ustalony w załączniku uchwały Rady Gminy R. obowiązek składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności określonej w art. 233 § 1 Kodeksu karnego oraz zapisu o wyrażeniu zgody na przetwarzanie przez Urząd Gminy w R. danych osobowych nie ma podstawy w przepisach obowiązującego prawa, a zwłaszcza w tych, które zostały podane jako podstawa prawna podjęcia kwestionowanej uchwały. W szczególności takiej podstawy nie stanowi art. 6n ustawy u.cz.p.g., zgodnie z którym rada gminy określa w drodze uchwały wzory deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanymi przez właściciela nieruchomości, na której powstają odpady jako niezbędne do ustalenia wysokości opłaty, sposób wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego oraz informacji o terminach i miejscu składania deklaracji. W zakresie określenia treści deklaracji opracowanych na podstawie ustawy – nie mieści się nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązku składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności określonej w art. 233 Kodeksu karnego. Przepis ten dotyczy odpowiedzialności za składanie zeznania mającego służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy. Na podstawie tego artykułu odpowiedzialności karnej podlega ten, kto składając zeznania mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę. Wobec powyższego zobowiązanie do złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, wynikającej z art. 233 Kodeksu karnego w uchwale organu stanowiącego przepis prawa miejscowego, pozostaje w sprzeczności z wyżej wymienionym przepisem, podobnie zresztą jak wyrażenie zgody na przetwarzanie danych osobowych przez Urząd Gminy. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o ustawy u.cz.p.g., lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wymienia przesłanki legalności przetwarzania danych osobowych, a art. 23 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wskazuje zgodę jako przesłankę zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych. Zgoda jest jednak jednym z możliwych, ale nie jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych. Nie jest zatem konieczne jej pozyskiwanie, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 23 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy przetwarzanie danych osobowych znajduje podstawę w stosownych przepisach prawa. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wykonywania zadań wynikających z realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji. 3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania i wyjaśnił, że na sesji Rady Gminy zaplanowanej na dzień 29 stycznia 2015 r. planowane jest przyjęcie nowej uchwały w sprawie ustalenia wzoru deklaracji i uwzględnione zostaną zarzuty stawiane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 4.1 Skarga w części zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. 4.2 W oparciu o art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Uchwała w przedmiocie określenia wzoru formularza deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako skierowana do wszystkich właścicieli nieruchomości, na których ciąży obowiązek jej zapłaty, jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. 4.3 Dokonując kontroli uchwały objętej skargą stwierdzić należy, że brak było podstaw prawnych (delegacji ustawowej) do zamieszczenia w załączniku zakwestionowanego sformułowania ,,Oświadczam, że są mi znane przepisy Kodeksu karnego Dz. U z 1997 r. Nr 88, poz. 553 z późn. zm. (art. 233 § 1 kto, składając zeznania mające służyć jako dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3)", czego organ nie kwestionuje. 4.4 Z art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483) wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie ustalonym w ustawie. Konkretyzację tego prawa – poza uregulowaniami szczególnymi – zawiera, w odniesieniu do gminy, art. 40 ust. 1 ustawy s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 1 tej ustawy wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy należą do właściwości rady gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 6n ust. 1 ustawy u.cz.p.g. w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Ustęp 2 tego przepisu stanowił, że rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. 4.5 W myśl art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r., Nr 88, poz. 553 ze zm.) sprawca odpowiada za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień, nadanych przez tę ustawę, uprzedził oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Z unormowania tego wynika, że przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia, na przykład w kwestionariuszach lub formularzach. Jednak warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Tymczasem przepisy ustawy u.cz.p.g. nie przewidują takiego rozwiązania. Nawet, gdyby przyjąć, że sformułowanie "przepisy ustawy" w rozumieniu art. 233 Kodeksu karnego należy rozumieć zarówno przepis samej ustawy, jak również przepis uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego, to ze wskazanego jako podstawa prawna uchwały, upoważnienia do ustalenia obowiązującego wzoru informacji i deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, nie można wyprowadzić podstawy prawnej do określenia aktem prawa miejscowego obowiązku składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej. Ustawowego upoważnienia dla rady nie można domniemywać. 4.6 Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko prokuratora, że żaden z przepisów przywołanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, jak też obowiązujących w dacie jej podjęcia, nie zawierał upoważnienia do zamieszczenia we wzorach informacji i deklaracji obowiązku składania oświadczenia pod rygorem z art. 233 Kodeksu karnego. Organy władzy publicznej, do których zalicza się organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działają na podstawie i w granicach prawa. Mogą działać w granicach wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, zatem tylko tam i o tyle o ile upoważnia prawo. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. 4.7 Nie można natomiast podzielić poglądu Prokuratora Rejonowego we W., że nieważnością dotknięta jest badana uchwała w części w jakiej załącznik - deklaracja zawiera z powołaniem się na art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1182) zapis o wyrażeniu zgody na przetwarzanie przez Urząd Gminy w R. danych osobowych składającego deklarację. 4.8 Na wstępie wskazać należy, że ustawę o ochronie danych osobowych, dalej: ustawę o.d.o., stosuje się do organów samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 1). Z punktu widzenia badanej sprawy istotnym jest, że z jej art. 23 ust. 1 pkt 2 wynika, że przetwarzanie danych dopuszczalne jest tylko wtedy gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Jednocześnie w artykule 7 zamieszczono legalne definicje pojęć jakimi ustawa ta się posługuje. I tak przez zbiór danych – rozumie się każdy posiadający strukturę zestaw danych o charakterze osobowym, dostępnych według określonych kryteriów, niezależnie od tego, czy zestaw ten jest rozproszony czy podzielony funkcjonalnie (pkt 1). Z kolei przetwarzanie danych (pkt 2) to jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Z powyższych zapisów wynika jednoznacznie, że ustawodawca zobowiązując w art. 6n ustawy u.cz.p.g. do określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nakazał (choć bez bezpośredniego odwołania do ustawy o.d.o.) stworzenie przez rady gmin zbiorów danych jakim są deklaracje. Skoro zatem deklaracje te są niezbędne do zrealizowania obowiązku ustawowego, to niewątpliwie mieszczą się w zakresie upoważnienia wynikającego z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o.d.o. Doktryna wypracowała bowiem pogląd, że można przetwarzać dane w wypadku, gdy ustawodawca nakładając określone uprawnienia czy obowiązki, nie wskazał wprost na potrzebę przetwarzania danych, ale przetworzenie to jest niezbędne do zrealizowania obowiązku czy przyznanego ustawowo uprawnienia (patrz komentarz Janusza Barta, Pawła Fajgielskiego i Ryszarda Markiewicza do art. 23 ustawy o.d.o., dostępny w bazie LEX). Zakres przetwarzania (zbierania) danych istotnych dla zrealizowania celu wprowadzenia deklaracji wyznacza treść upoważnienia ustawowego wynikającego z cytowanego już art. 6n ustawy u.cz.p.g. wskazanego przez ustawodawcę jako "zapewnienie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Powyższe oznacza, że nie było konieczności umieszczenia w deklaracji zapisu o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych, skora możliwość taka wynikała wprost z ustawy o.d.o. 4.9 W świetle powyższego należało zbadać, czy umieszczenie zapisu o przetwarzaniu danych we wzorze deklaracji skutkowało jej nieważnością w tym zakresie. Orzecznictwo sądowe wypracowało pogląd, że za prowadzące do stwierdzenia nieważności naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (np. dostępny w bazie LEX wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 1287/06). Dodatkowo w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, tj. z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (OTK-A 2003/9/100). 4.10 W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zapis badanej deklaracji o wyrażeniu zgody na przetworzenie danych choć wadliwy, to jednak nie w stopniu prowadzącym do stwierdzenia nieważności. Jak wskazano wyżej przetworzenie danych na cele wskazane w upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 6n ustawy u.cz.p.g. dopuszczalne było ustawowo. Stąd zamieszczenie zapisu potwierdzającego to co wynika z ustawy nie może być uznane za ją naruszające w stopniu skutkującym stwierdzeniem nieważności. W związku z powyższym w tym zakresie należało skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. 4.11 Orzeczenie zawarte w pkt 3 wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a.