I SA/Ke 83/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku- Zdroju na uchwałę Rady Gminy Wiślica z dnia 26 października 2011 r. nr XIV/107/2011 w sprawie uchwalenia regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w Gminie Wiślica stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w Wiślicy podjęła w dniu 26 października 2011 r. uchwałę nr XIV/107/2011 w sprawie uchwalenia regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w Gminie Wiślica. W dniu 21 sierpnia 2018 r. Rada Miejska w Wiślicy podjęła uchwałę w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy Wiślica, uchylając jednocześnie uchwałę z 26 października 2011 r. Rady Gminy Wiślica nr XIV/107/2011 w sprawie uchwalenia regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w Gminie Wiślica. Obecnie obowiązującym aktem prawa miejscowego na terenie Miasta i Gminy Wiślica jest uchwała z dnia 17 września 2021 r. nr XLII/252/2021 Rady Miejskiej w Wiślicy w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy Wiślica. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze, Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju zaskarżył uchwałę Rady Gminy Wiślica nr XIV/107/2011 z dnia 26 października 2011 r. w sprawie uchwalenia regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w Gminie Wiślica w całości. Zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa: art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez nieposiadające upoważnienia ustawowego nałożenie w drodze uchwały obowiązków dotyczących racjonalnego gospodarowania wodą i używania jej zgodnie z przeznaczeniem oraz warunkami wynikającymi z zawartej umowy, tj § 3 regulaminu; art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez nieokreślenie w treści regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie doprowadzania wody i odprowadzania ścieków, czego obligatoryjnie wymagają przepisy ustawowe; art. 15 ust. 4, art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i określenie w § 7 ust. 2, § 22 ust. 1 i 2, § 27 regulaminu przesłanek negatywnych zawarcia umowy przyłączenia do sieci oraz warunków wypowiedzenia umowy, do czego nie upoważnia gminy delegacja wymienionej ustawy; art. 6 ust. 3 i art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez zawarcie w § 9 ust. 1, 2, 3 i 4, § 11 ust. 2 i 3, § 12 ust. 2, 3, 4, 5, 7, § 23 ust. 1, 2, 3, 4, § 28 ust. 2, § 29, § 30, § 31, § 32 regulaminu wskazań ingerujących w treść umowy cywilnoprawnej dotyczącej zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, mimo braku kompetencji w tym zakresie i braku delegacji ustawowej do stanowienia takich przepisów prawa miejscowego, co powoduje nieuprawnioną ingerencję w kwestie będące przedmiotem klauzul umownych; naruszenie art. 7, 87 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odwrócenie hierarchii źródeł prawa i ujęcia w § 41 regulaminu, że w sprawach nieobjętych wymienionym regulaminem, a więc aktem prawa miejscowego, obowiązują przepisy rangi ustawowej wraz z przepisami wykonawczymi; wewnętrzną sprzeczność skarżonego aktu prawa miejscowego, gdzie w § 4 skarżonej uchwały wskazano, że uchwała ta wchodzi w życie w ciągu 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, a w § 43 regulaminu, że regulamin wchodzi w życie w ciągu 14 dni od dnia ogłoszenia, bez doprecyzowania miejsca publikacji. Wnosił o stwierdzenie zaskarżonej uchwały w całości, albowiem wyeliminowanie jedynie wskazanych naruszeń, spowodowałoby, że zaskarżony akt zawierałby jedynie szczątkowe regulacje, a przez to nie nadawałby się do stosowania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Wiślica wnosił o oddalenie skargi lub umorzenie postępowania uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., na zasadzie określonej w art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559; ze zm.), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Ponieważ ocena legalności dotyczy uchwały wyeliminowanej z obrotu prawnego poprzez jej wyraźne uchylenie kolejną uchwałą organu stanowiącego gminy, należało w pierwszej kolejności rozważyć dopuszczalność oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny może stwierdzić nieważność uchwały, oceniając legalność aktu prawa miejscowego od samego początku jej uchwalenia. Zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od uchylenia uchwały ma w tym względzie znaczenie. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny powoduje bowiem, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Natomiast uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (tak NSA w wyrokach: z 6.08.2015 r., II FSK 1710/13; z 28.01.2016 r., II FSK 355/14; z 25.05.2021 r., III OSK 464/21 dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro uchylenie zaskarżonej uchwały nie jest przeszkodą do oceny jej legalności, Sąd tego dokonał, biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu jej podjęcia. Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858), zwanej dalej "u.z.z.w." rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Akt prawa miejscowego, to zgodnie z art. 87 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródło prawa powszechnie obowiązującego. To akt, który stanowi podustawowe źródło prawa powszechnie obowiązującego; obowiązuje powszechnie na obszarze działania organów, które go ustanowiły (lokalnie); jest stanowiony na podstawie i w granicach ustaw; jest stanowiony przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej; został ogłoszony. Ponadto "samorządowy" akt prawa miejscowego musi mieć wyraźne upoważnienie ustawowe do jego wydania (szczegółowe lub generalne); adresatem kompetencji prawotwórczych są wspólnoty samorządowe; autorem aktu prawa miejscowego może być, co do zasady, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego; warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego stosowne ogłoszenie (w wojewódzkim dzienniku urzędowym i poprzez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu); jest wydawany zasadniczo w formie uchwały; podlega kontroli sprawowanej przez organy nadzoru i sądy administracyjne (tak D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 32-34). Art. 19 ww. ustawy stanowi szczegółowe upoważnienie ustawowe, którego istota polega na formalnej i materialnej więzi aktu prawa miejscowego z ustawą (szerzej D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 138-139). Zamieszczony w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. zwrot "w tym" świadczy o koniecznym minimum, jakie musi się znaleźć w treści uchwalonego aktu prawa miejscowego, a brak w tym zakresie oznacza istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego wydanego na tej podstawie (tak NSA w wyroku z 10.05.2022 r., III OSK 1115/21; WSA w Opolu w wyroku z 14.11.2019 r., I SA/Op 345/19; WSA w Opolu w wyroku z 18.12.2019 r., I SA/Op 396/19; WSA w Kielcach w wyroku z 13.09.2017 r., II SA/Ke 483/17; dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju zarzucił m.in., że zaskarżona uchwała, a w zasadzie regulamin będący jej załącznikiem, wbrew treści art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. nie zawiera pełnego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, co świadczy o niewypełnieniu przez Radę Gminy w Wiślicy delegacji ustawowej. Wymogu takiego nie spełnia treść § 5 załącznika do uchwały (regulaminu), odsyłając w tych sprawach do wskazanych rozporządzeń: Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2007 r. Nr 61, poz. 417, z późn. zm.), Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania tych ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 964). Według Sądu należy się zgodzić z taką oceną. Przestrzeganie przepisów określonych w rozporządzeniach jest oczywistym obowiązkiem każdego adresata tych aktów prawnych. "Minimalny poziom usług" w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków to konkretne parametry tych usług, jak ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jakość wody, czy ilość odbieranych ścieków. Odniesienie się tylko do rozporządzeń wyznaczających pewien minimalny poziom świadczonych usług nie uwzględnia lokalnego charakteru uchwały, która jest przecież aktem prawa miejscowego. Wymagania te powinny mieć związek z odbiorcami z terenu obowiązywania regulaminu. Niewyczerpanie przez Radę Gminy Wiślica pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, musi doprowadzić do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem (tak NSA w wyroku z 10.05.2022 r., III OSK 1115/21; WSA w Opolu w wyroku z 18.12.2019 r., I SA/Op 396/19; dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena zarzutu skutkująca najdalej idącą konsekwencją prawną -stwierdzeniem nieważności uchwały w całości, zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, czyni zbędnym dokonywanie rozważań nad pozostałymi naruszeniami prawa w zaskarżonej uchwale. Wobec istotnego naruszenia prawa przez Radę Gminy Wiślica, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. zobowiązany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.