III OSK 464/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 308/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy [...] oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 308/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na skutek skargi Prokuratora Okręgowego w [...] (skarżący) na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy [...] stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Rada Gminy [...] w skardze kasacyjnej zarzucając mu: - naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na uznaniu, iż użyte przez ustawodawcę określenie "granice sprawy" w niniejszym przypadku obejmowało cały regulamin, a nie jedynie jego niezgodną z ustawą część; - naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości, podczas gdy zgodnie z treścią naruszonego przepisu Sąd winien stwierdzić nieważność jedynie niektórych zapisów regulaminu; - naruszenie prawa materialnego w postaci art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków polegające na uznaniu, iż cały Regulamin zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków jest niezgodny z tym przepisem, podczas gdy wadą dotknięte są jedynie niektóre jego zapisy. W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie jedynie wskazanych w skardze zapisów regulaminu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. polegającego na uznaniu, iż użyte przez ustawodawcę określenie "granice sprawy" w niniejszym przypadku obejmowało cały regulamin, a nie jedynie jego niezgodną z ustawą część. W jego ocenie, granice sprawy, w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności niektórych zapisów uchwały, zakreślone są jako badanie jedynie zaskarżonych zapisów, ewentualnie stwierdzenie nieważności innych zapisów. W ocenie organu nie można uznać, iż pojęcie granic sprawy rozszerza się do całości uchwały, obejmującej również zapisy, które nie budzą wątpliwości. Skarżący kasacyjnie stanął na stanowisku, że art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostawia Sądowi możliwość stwierdzenia części lub całości uchwały lub aktu, jednak nie może być on interpretowany w oderwaniu od innych przepisów mieszczących się w ustawie, a w szczególności art. 134 § 1 p.p.s.a. Zauważył, że skoro ustawodawca pozostawił Sądowi możliwość decydowania o tym, czy należy stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości czy jedynie w części, jednocześnie zakreślając granice orzekania jedynie w zakresie danej sprawy, to w niniejszej sytuacji nie zachodzą przesłanki ku temu, aby stwierdzić nieważność całej uchwały, w tym również jej zapisów, których zgodność z prawem nie budzi wątpliwości. W ocenie Rady Gminy, Sąd winien stwierdzić nieważność jedynie niektórych regulacji zawartych w regulaminie. Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazał, iż zarówno w skardze, jak i w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostały wymienione poszczególne zapisy Regulaminu, które wydane zostały z naruszeniem prawa, zatem niezrozumiałe wydaje się być to, że Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, a nie jedynie wymienionych zapisów Regulaminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarż1onego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności niektórych zapisów uchwały, to granice sprawy zakreślone są jako badanie jedynie zaskarżonych zapisów, ewentualnie stwierdzenie nieważności innych zapisów. Nie można uznać, że pojęcie granic sprawy rozszerza się do całości uchwały obejmującej również zapisy, które nie budzą wątpliwości. W ocenie skarżącego kasacyjnie niezasadnym jest więc uznanie, że stwierdzenie nieważności licznych zapisów uchwały czyniłoby przedmiotowy akt ułomnym, nieczytelnym, a także niewypełniającym delegacji ustawowej. Pojęcie "granic sprawy" zostało zawarte w art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Zgodnie więc z powołanym przepisem przedmiotem sprawy jest uchwała dotycząca regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy [...], czego jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, nie kwestionuje skarżący organ. Przy czym zwrócić należy uwagę, że podstawę zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713). Zgodnie z powołanym wyżej przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń danego aktu (por. wyroki NSA z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08, z 24 lutego 2009 r., II OSK 1087/08, z 18 września 2015 r., II OSK 37/14, z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14). Istotne jednak jest, że w rozpoznawanej sprawie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Okręgowy w [...]. Wskazać należy, że zgodnie z art. 8 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Zadaniem Prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2006 r., I OSK 978/06). O ile więc w przypadku innych podmiotów merytoryczna kontrola uchwały dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, o tyle w przypadku wniesienia skargi przez prokuratora ograniczenie to nie ma zastosowania, a skoro przedmiotem zaskarżenia jest uchwała, to zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. zakreśla ona granice sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny był zatem uprawniony i obowiązany, w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a., do dokonania kontroli całości zaskarżonej i uchwały, w konsekwencji miał także uprawnienie do stwierdzenia nieważności całej uchwały. Uchwała bowiem został zaskarżona przez prokuratora, a zakres uchybień i nieprawidłowości uniemożliwiał pozostawienie w mocy postanowień uchwały, które są zgodne z prawem. Wielość postanowień uchwały w stosunku, do których zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności była tak liczna, że przemawiała za koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały. Sąd I instancji stwierdził, że z naruszeniem prawa uchwalono ponad 20 paragrafów tej uchwały, zaś cała uchwała składa się z 47 paragrafów. Wyeliminowanie więc tak licznych zapisów tej uchwały, odnoszących się do meritum regulacji powodowałoby, że w obrocie prawnym pozostałby akt prawny ułomny, nieczytelny i niewypełniający delegacji ustawowej. Uchwała taka nie spełniałaby swojego zadania i nie określała wszystkich obowiązków, o których mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Powołany przepis, w brzmieniu z daty podjęcia kontrolowanej uchwały, stanowił, że "Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe". Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie są zgodne z prawem postanowienia regulaminu dotyczące pkt 1 powołanego przepisu, to jest ustalenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Sąd I instancji przedstawił także zastrzeżenia co do realizacji przez uchwałę treści określonych w pkt 2, 4, 7 i 9 art. 19 ust. 2 oraz wskazał, że w wielu przypadkach postanowienia regulaminu zawierają materie w odniesieniu, do których uchwała została podjęta z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Podkreślić należy, że powyższe rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność całej uchwały. W konsekwencji za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia tych przepisów zmierzają także do wykazania niezasadności stwierdzenia nieważności całej uchwały, zamiast wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie jej postanowień nieodpowiadających prawu, a co za tym idzie nie mogły zostać uwzględnione. Dodać należy, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie miała znaczenia informacja zawarta w piśmie procesowym skarżącego kasacyjnie organu z dnia [...] marca 2021 r., dotycząca uchylenia zaskarżonej uchwały, uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Należy zwrócić uwagę, iż zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego moment wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994 z 1, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia: 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10 oraz 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10. Jest to spowodowane tym, że zaskarżony akt prawa miejscowego traci moc obowiązującą ze skutkiem ex nunc, tzn. z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego (zawartego w ustawie bądź uchwale), natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutki prawne ex tunc, tzn. z mocą wsteczną. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.