I SA/Ke 97/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S.-K. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia 18 grudnia 2012 r. nr XXV/150/2012 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanymi przez właścicieli nieruchomości 1. stwierdza nieważność uchwały nr XXV/150/2012 Rady Gminy B. z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanymi przez właścicieli nieruchomości w zakresie obejmującym: - postanowienia załącznika do uchwały - Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – w części pod tytułem Oświadczenie i podpis składającego deklarację w zakresie - ,,Pouczony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu Karnego oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą"; 2. umarza postępowanie w zakresie załącznika do uchwały - Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – w części pod tytułem Adres zamieszkania/siedziba składającego deklarację w zakresie – telefon kontaktowy; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt 1 nie może być wykonana. 1.1 Rada Gminy B. w uchwale nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, w § 1 określiła wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, zgodnie z załącznikiem do niniejszej uchwały. We wzorze deklaracji znalazły się zapisy: - telefon kontaktowy składającego deklarację; - "pouczony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą."; - "Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 z późn. zm.) wyrażam zgodę na przetwarzanie przez Urząd Gminy B. moich danych osobowych w celu przeprowadzenia czynności urzędowo – administracyjnych." W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: s.g. oraz art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.), dalej: ustawy u.cz.p.g. 2.1 Prokurator Prokuratury Rejonowej w S. – K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Rady Gminy B. nr XXV/150/2012 z dnia 18 grudnia 2012 r. Zaskarżył uchwałę w zakresie obejmującym treść: - "pouczony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą."; - "Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 z późn. zm.) wyrażam zgodę na przetwarzanie przez Urząd Gminy B. moich danych osobowych w celu przeprowadzenia czynności urzędowo – administracyjnych."; - obowiązku wskazania w deklaracji numeru telefonu kontaktowego przez składającego deklarację; które to zapisy zostały zamieszczone w załączniku – "deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" składanymi przez właściciela nieruchomości. Prokurator zarzucił uchwale rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6n ustawy u.cz.p.g. polegające na nałożeniu na właściciela nieruchomości obowiązku składania oświadczenia obejmującego pouczenie za podanie danych niezgodnych z prawdą o treści: - "pouczony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą."; - "Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 z późn. zm.) wyrażam zgodę na przetwarzanie przez Urząd Gminy B. moich danych osobowych w celu przeprowadzenia czynności urzędowo – administracyjnych." - obowiązku wskazania w deklaracji numeru telefonu kontaktowego przez składającego deklarację; w wyżej opisanym załączniku do uchwały Rady Gminy B. bez umocowania prawnego i podstawy ustawowej. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. 2.2 W uzasadnieniu prokurator wskazał, że ustalony w załączniku uchwały Rady Gminy B. obowiązek składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności określonej w art. 233 § 1 Kodeksu karnego, wskazanie numeru telefonu kontaktowego oraz zapisu o wyrażeniu zgody na przetwarzanie przez Urząd Gminy w B. danych osobowych nie ma podstawy w przepisach obowiązującego prawa, a zwłaszcza w tych, które zostały podane jako podstawa prawna podjęcia kwestionowanej uchwały. W szczególności takiej podstawy nie stanowi art. 6n ustawy u.cz.p.g., zgodnie z którym rada gminy określa w drodze uchwały wzory deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanymi przez właściciela nieruchomości, na której powstają odpady jako niezbędne do ustalenia wysokości opłaty, sposób wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W zakresie określenia treści deklaracji opracowanych na podstawie ustawy – nie mieści się nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązku składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności określonej w art. 233 Kodeksu karnego. Przepis ten dotyczy odpowiedzialności za składanie zeznania mającego służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy. Na podstawie tego artykułu odpowiedzialności karnej podlega ten, kto składając zeznania mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę. Wobec powyższego zobowiązanie do złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, wynikającej z art. 233 Kodeksu karnego w uchwale organu stanowiącego przepis prawa miejscowego, pozostaje w sprzeczności z wyżej wymienionym przepisem, podobnie zresztą jak zobowiązanie do wskazania numeru telefonu kontaktowego, czy wyrażenie zgody na przetwarzanie danych osobowych przez Urząd Gminy w B.. Podejmując uchwałę w sprawie określenia wzorów formularzy informacji i deklaracji podatkowych Rada Gminy w B. na podstawie przepisów powołanych w podstawie prawnej uchwały, tj. art. 6n ustawy u.cz.p.g. nie miała umocowania prawnego do nałożenia na podatników obowiązku składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności określonej w art. 233 Kodeksu karnego, wskazania numeru telefonu kontaktowego oraz składania zgody na przetwarzanie danych osobowych przez Urząd Gminy w B.. Uchwała Rady Gminy B. jest aktem prawa miejscowego. 3.1 W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że uwzględnia w części zarzuty skargi, tj. w zakresie w jakim odnosi się ona do treści "pouczony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą." Organ wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie, w pozostałym zaś zakresie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podniósł, że organ nadzoru w stosunku do tej uchwały nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, w związku z tym opublikowana została ona w Dz.U. Woj. Św. z 2012 r., poz. 3972. Organ podniósł, że we wskazanej części skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ argumenty prokuratora są w tym zakresie słuszne i zasadne. W ocenie organu, skarga nie jest zasadna w pozostałej części. Oświadczenie o wyrażaniu zgody i wskazanie telefonu kontaktowego nie stanowią naruszenia obowiązujących przepisów, tym bardziej, że stosownie do treści art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o przetwarzaniu danych osobowych, oświadczenie w tym zakresie i tak było dopuszczalne albowiem było to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Tym samym oświadczenie wskazane w deklaracji nie miało znaczenia prawnego, gdyż organ i tak miał takie uprawnienia. Podanie numeru telefonu również trudno uznać za naruszenie przepisów, gdyż ułatwia to wyłącznie kontakt z mieszkańcami. Organ zwrócił uwagę, że w ustawie z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87) dokonano nowelizacji (w art. 1 pkt 16) art. 6m ustawy, który wprost wskazuje możliwość podania numeru telefonu właściciela nieruchomości. Ponadto urząd gminy zobowiązany jest do weryfikacji złożonych deklaracji, wyegzekwowania opłat, sprawozdawczości w zakresie selektywnej zbiórki odpadów itp., dlatego też wyłącznie w celach urzędowych może dokonywać przetwarzania danych osobowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. 4.1 Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. 4.2 W oparciu o art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Uchwała w przedmiocie określenia wzoru formularza deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako skierowana do wszystkich właścicieli nieruchomości, na których ciąży obowiązek jej zapłaty, jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. 4.3 Dokonując kontroli uchwały objętej skargą stwierdzić należy, że brak było podstaw prawnych (delegacji ustawowej) do zamieszczenia w załącznikach zakwestionowanego sformułowania " Pouczony o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu Karnego oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodnie z prawdą", co przesądziło o konieczności stwierdzenia jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. a art. 91 ust. 1 i 4 ustawy s.g.), czego organ nie kwestionował. Jako podstawę prawną uchwały z 18 grudnia 2012 r. wskazano art. 6n ustawy u.cz.p.g. 4.4 Z art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483) wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie ustalonym w ustawie. Konkretyzację tego prawa – poza uregulowaniami szczególnymi – zawiera, w odniesieniu do gminy, art. 40 ust. 1 ustawy s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 1 tej ustawy wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy należą do właściwości rady gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 6n ust. 1 ustawy u.cz.p.g. w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Ustęp 2 tego przepisu stanowił, że rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. 4.5 W myśl art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997r., Nr 88, poz. 553 ze zm.) sprawca odpowiada za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień, nadanych przez tę ustawę, uprzedził oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Z unormowania tego wynika, że przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia, na przykład w kwestionariuszach lub formularzach. Jednak warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Tymczasem przepisy ustawy u.cz.p.g. nie przewidują takiego rozwiązania. Nawet, gdyby przyjąć, że sformułowanie "przepisy ustawy" w rozumieniu art. 233 Kodeksu karnego należy rozumieć zarówno przepis samej ustawy, jak również przepis uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego, to ze wskazanego jako podstawa prawna uchwały, upoważnienia do ustalenia obowiązującego wzoru informacji i deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, nie można wyprowadzić podstawy prawnej do określenia aktem prawa miejscowego obowiązku składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej. Ustawowego upoważnienia dla rady nie można domniemywać, szczególnie stosując dla ustalenia zakresu upoważnienia wykładni celowościowej. 4.6 Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko prokuratora, że żaden z przepisów przywołanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, jak też obowiązujących w dacie jej podjęcia, nie zawierał upoważnienia do zamieszczenia we wzorach informacji i deklaracji obowiązku składania oświadczenia pod rygorem z art. 233 Kodeksu karnego. Organy władzy publicznej, do których zalicza się organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działają na podstawie i w granicach prawa. Mogą działać w granicach wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, zatem tylko tam i o tyle o ile upoważnia prawo. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. 4.7 Nie można natomiast podzielić poglądu Prokuratora Rejonowego w S.-K., że nieważnością dotknięta jest badana uchwała w części w jakiej załącznik - deklaracja zawiera z powołaniem się na art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1182) zapis o wyrażeniu zgody na przetwarzanie przez Urząd Gminy B. danych osobowych składającego deklarację. 4.8 Na wstępie wskazać należy, że ustawę o ochronie danych osobowych, dalej: ustawę o.d.o., stosuje się do organów samorządu terytorialnego ( art. 3 ust. 1). Z punktu widzenia badanej sprawy istotnym jest, że z jej art. 23 ust. 1 pkt 2 wynika, że przetwarzanie danych dopuszczalne jest tylko wtedy gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Jednocześnie w artykule 7 zamieszczono legalne definicje pojęć jakimi ustawa ta się posługuje. I tak przez zbiór danych – rozumie się każdy posiadający strukturę zestaw danych o charakterze osobowym, dostępnych według określonych kryteriów, niezależnie od tego, czy zestaw ten jest rozproszony czy podzielony funkcjonalnie (pkt 1). Z kolei przetwarzanie danych ( pkt 2) to jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Z powyższych zapisów wynika jednoznacznie, że ustawodawca zobowiązując w art. 6n ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach, określenie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nakazał (choć bez bezpośredniego odwołania do ustawy o.d.o.) stworzenie przez rady gmin zbiorów danych jakim są deklaracje. Skoro zatem deklaracje te są niezbędne do zrealizowania obowiązku ustawowego, to niewątpliwie mieszczą się w zakresie upoważnienia wynikającego z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o.d.o. Doktryna wypracowała bowiem pogląd, że można przetwarzać dane w wypadku, gdy ustawodawca nakładając określone uprawnienia czy obowiązki, nie wskazał wprost na potrzebę przetwarzania danych, ale przetworzenie to jest niezbędne do zrealizowania obowiązku czy przyznanego ustawowo uprawnienia ( patrz komentarz Janusza Barta, Pawła Fajgielskiego i Ryszarda Markiewicza do art. 23 ustawy o.d.o., dostępny w bazie LEX). Zakres przetwarzania (zbierania) danych istotnych dla zrealizowania celu wprowadzenia deklaracji wyznacza treść upoważnienia ustawowego wynikającego z cytowanego już art. 6n ustawy u.cz.p.g. wskazanego przez ustawodawcę jako "zapewnienie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Powyższe oznacza, że nie było konieczności umieszczenia w deklaracji zapisu o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych, skora możliwość taka wynikała wprost z ustawy o.d.o. 4.9 W świetle powyższego należało zbadać, czy umieszczenie zapisu o przetwarzaniu danych we wzorze deklaracji skutkowało jej nieważnością w tym zakresie. Z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym nieważność powoduje jedynie istotne naruszenie prawa. Orzecznictwo sądowe wypracowało pogląd, że za prowadzące do stwierdzenia nieważności istotne naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (np. dostępny w bazie LEX wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 1287/06). Dodatkowo w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, tj. z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (OTK-A 2003/9/100). 4.10 W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zapis badanej deklaracji o wyrażeniu zgody na przetworzenie danych choć wadliwy, to jednak nie w stopniu prowadzącym do stwierdzenia nieważności. Jak wskazano wyżej przetworzenie danych na cele wskazane w upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 6n ustawy u.cz.p.g. dopuszczalne było ustawowo. Stąd zamieszczenie zapisu powtarzającego to co wynika z ustawy nie może być uznane za ją naruszające w stopniu skutkującym stwierdzenie nieważności. W związku z powyższym w tym zakresie należało skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. 4.11 W zakresie żądania stwierdzenia nieważności uchwały – deklaracji w części nakazującej podanie numeru telefonu kontaktowego prokurator na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. cofnął skargę, co spowodowało konieczność umorzenia postępowania w tej części na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie podkreślić należy, że umorzenie postępowania w tym zakresie było możliwe bowiem zapis ten nie był dotknięty nieważnością, jako mieszczący się w zakresie delegacji ustawowej z art. 6n ustawy u.cz.p.g. 4.12 Orzeczenie zawarte w pkt 4 wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a.