I SAB/Ke 2/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi H. K. na bezczynność Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. w przedmiocie wniosku o cofnięcie dopłat 1. zobowiązuje Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. do rozpoznania wniosku H. K. z dnia 27 stycznia 2015 r. w przedmiocie cofnięcia dopłat w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. I SAB/Ke 2/15 Uzasadnienie Pismem z 8 września 2015 r. H. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR, Agencja) w przedmiocie cofnięcia dopłat dla spółki rybackiej. Skarżący podniósł, że pismem 27 stycznia 2015 r. zwrócił się do Dyrektora ARiMR o przeprowadzenie kontroli legalności dopłat otrzymywanych przez gospodarstwo do obiektu stawy rybne w związku z podejrzeniem naruszenia przez gospodarstwo decyzji dotyczącej pozwolenia wodno-prawnego oraz ustawy Prawo budowlane, co winno skutkować nienależnością dopłat. Został poinformowany pismem z 16 lutego 2015 r. o trwającym postępowaniu wyjaśniającym, a następnie pismem z 8 kwietnia 2015 o prowadzeniu czynności wyjaśniających przez Starostę Powiatowego we W.. Wskazał, że wniósł zażalenie na bezczynność i przewlekłość postępowania do Centrali ARiMR. Podtrzymał żądanie przeprowadzenia kontroli podnosząc, że uchybienia winny skutkować cofnięciem dotacji i zwrotem świadczeń. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie wyjaśnił, że Gospodarstwo Rybackie s.c. "W." w K. jest Beneficjentem ARiMR. Na podstawie umowy zawartej z Agencją realizuje zaciągnięte zobowiązania, które są przez Agencję kontrolowane i rozliczane. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało nieprawidłowości a czynności kontrolne nie wykazały naruszeń umowy, o czym skarżący został poinformowany pismem z dnia 14 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ustawa p.p.s.a.", zakres przedmiotowy skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4 tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Przedmiotem skargi na bezczynność jest wniosek H. K., który pismem datowanym na 27 stycznia 2015 r. zwrócił się do Dyrektora ARiMR o przeprowadzenie kontroli legalności dopłat otrzymywanych przez gospodarstwo rybackie do obiektu stawy rybne w związku z podejrzeniem naruszenia przez Gospodarstwo Rybackie s.c. "W." w K. decyzji dotyczącej pozwolenia wodno-prawnego oraz ustawy Prawo budowlane, co wiąże z niezasadnym otrzymywaniem przez gospodarstwo dopłat. Z akt sprawy (pismo z dnia 8 kwietnia 2015 r.) oraz odpowiedzi na skargę wynika, że Gospodarstwo Rybackie s.c. "W." w Kołańcu na podstawie umowy zawartej z Agencją jest Beneficjentem pomocy realizującym program operacyjny oś priorytetowa 2 "Działania wodno-środowiskowe". Zgodnie ustawą z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. 2009.72.619) dalej "ustawa", określającej warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osiami priorytetowymi zawartymi w programie operacyjnym, pomoc Agencji dla osi priorytetowej 2 jest realizowana na podstawie umowy określającej zakres powierzonych zadań, sposób ich wykonywania oraz warunki rozwiązania umowy. (art. 5 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy). Zgodnie z art. 15 ustawy umowa o dofinansowanie określa także warunki i sposób zwrotu środków finansowych z tytułu pomocy, w przypadku, gdy pomoc jest nienależna lub została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Przepis art. 27 ust. 2 ustawy reguluje przykładowe sytuacje w jakich pomoc jest uznana za pobraną nienależnie. W ust. 3 tego przepisu wskazano, że do pomocy pobranej nienależnie lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych dotyczące zwrotu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej i innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, które nie podlegają zwrotowi. Zgodnie z przepisem art. 207 ustawy o finansach publicznych o zwrocie nienależnie pobranej pomocy rozstrzyga się w formie decyzji. Analiza wskazanych przepisów pozwala na stwierdzenie, że postępowanie dotyczące przyznania, cofnięcia i zwrotu dofinansowania ma charakter mieszany – cywilny związany z realizacją i rozwiązaniem umowy oraz administracyjny, którego przedmiotem jest zwrot środków. Ten mieszany charakter postępowania nie wyłącza kognicji Sądu do rozpatrzenia skargi w przedmiocie bezczynności. Przepisy kpa, oprócz rozstrzygania spraw w drodze decyzji, zawierają unormowania regulujące rozstrzygnięcia, gdy postępowanie przed organem nie może być prowadzone, przykładowo zwrot podania w drodze postanowienia, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny (art. 66 § 3 k.p.a.), jak też art. 61 a § 1 kpa, który daje podstawy do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie nie zostało wniesione przez stronę lub z innych powodów nie może być wszczęte. Załatwienie sprawy tak przez zwrot podania w drodze postanowienia, jak i odmowę wszczęcia postępowania następuje w postępowaniu administracyjnym i w tym zakresie jest to sprawa administracyjna. W takiej sprawie dopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 992/14 dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w k.p.a. terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt lub czynność) nie został podjęty. Terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 kpa i przekroczenie tych terminów lub terminów przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 kpa oznacza stan bezczynności podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podstawową zasadą skargi na bezczynność jest zatem ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 52 § 2 ustawy). W rozpoznawanej sprawie skarżący pismem 16 lipca 2015 r. skierował zażalenie do Centrali ARiMR, na bezczynność i przewlekłość prowadzonego postępowania przez Dyrektora ARiMR w której odniósł się m.in. do pisma organu z 8 kwietnia 2015 r. zarzucając Dyrektorowi ARiMR bezczynność w zakresie cofnięcia dopłat. Wskazać należy, że złożenie przez stronę zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa wyczerpuje przysługujące środki zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, a zatem umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce. Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez Sąd. Stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w tym trybie nie ma znaczenia w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. Skarżący w związku z powyższym nie musi czekać na rozstrzygnięcie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa. Sam fakt złożenia takiego środka zaskarżenia otwiera mu drogę do złożenia skargi na bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2247/14, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl).Powyższe oznacza, że skarżący wyczerpał tryb postępowania przewidziany w art. 37 kpa, którego zachowanie warunkowało dopuszczalność skargi. Skarżący dążył do zainicjowania postępowania skutkującego cofnięciem dopłat dla Gospodarstwa Rybackiego s.c. "W. z uwagi na naruszenie pozwolenia wodno-prawnego oraz ustawy Prawo budowlane. Załatwienie wniosku H. K. z 27 stycznia 2015 r. wymagało zatem rozstrzygnięcia czy w zakresie wskazanym we wniosku sprawa należy do właściwości Dyrektora Agencji, oraz czy wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie cofnięcia dopłat na jego wniosek jest dopuszczalne, czy nie zachodzą inne uzasadnione przyczyny określone w art. 61 a § 1 kpa, uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Tymczasem - jak wynika z akt sprawy - odpowiedź na wniosek z 27 stycznia 2015 r. została udzielona przez Dyrektora Agencji w formie pisma datowanego na dzień 14 sierpnia 2015 r., w którym organ poinformował skarżącego, że nie doszło do naruszenia warunków umowy. Prowadzone postępowanie wyjaśniające, informacja o jego wyniku nie stanowi załatwieniu wniosku w sposób przewidziany przepisami kpa. Mając na uwadze, że wniosek skarżącego nie został załatwiony w żaden ze sposobów przewidzianych przepisami kpa, a jedynie udzielono odpowiedzi w formie pisma, uznać należy, że w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny organ pozostawał w bezczynności, co spowodowało konieczność zobowiązania go do rozpatrzenia wniosku H. K. z dnia 27 stycznia 2015 r. w przedmiocie cofnięcia dopłat na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Orzekając w pkt 2 wyroku, w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd miał na uwadze okoliczność, iż choć wniosek skarżącego nie został rozpatrzony we właściwej formie, to organ nie pozostawał bierny i udzielał odpowiedzi.