II SA/Ke 100/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi P. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia oceny stanu technicznego budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2015 r. znak: [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu zażalenia P. J., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 18 sierpnia 2015 r. znak: [...], nakładające na A. S. i Z. S., jako właścicieli działki nr 983 przy ul. O. 5 w S., obowiązek opracowania i przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2015 r. oceny technicznej dotyczącej istniejącego stanu technicznego samowolnie wybudowanego w latach 70-tych budynku garażowego na terenie opisanej działki, przy czym orzeczenie techniczne winno zawierać ocenę zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, a w przypadku naruszenia tych przepisów winno zawierać projekt wymaganych zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem i możliwości bezpiecznego dalszego użytkowania, a orzeczenie techniczne winna opracować osoba posiadająca wymagane uprawnienia budowlane oraz zaświadczenie o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. W uzasadnieniu organu II instancji podniesiono, że na skutek interwencji P. J., w dniu 13 lipca 2015 r. inspektorzy PINB w toku rozprawy administracyjnej w terenie ustalili, że na działce nr 983 znajduje się obiekt garażowy o konstrukcji murowanej, z dachem jednospadowym, o wymiarach zewnętrznych: 3,70 x 9 m i wysokości ścian około 2,60 m, dobudowany ścianą podłużną do ściany szczytowej sąsiedniego budynku mieszkalnego P. J.. Przedmiotowy garaż usytuowany jest w odległości 5,90 m od ogrodzenia od strony ul. O. oraz 2,80 m od budynku mieszkalnego małż. S.. A. S. nie przedstawiła dokumentów dotyczących legalności budowy tego obiektu, jak również brak jest danych w rejestrach pozwoleń na budowę wydanych w latach 70-tych. W piśmie z dnia 28 lipca 2015 r. zawiadomiono strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego i użytkowanego od lat 70-tych budynku garażu, po czym organ I instancji wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 18 sierpnia 2015 r., powołując w podstawie prawnej art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że popełniona w latach 70-tych samowola budowlana wymaga zgodnie z obowiązującymi przepisami uregulowania stanu prawnego w celu umożliwienia dalszego bezpiecznego użytkowania przedmiotowego budynku. W zażaleniu P. J. zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 i art. 11 Kpa oraz prawa materialnego poprzez niezastosowanie odpowiedniej ustawy Prawo budowlane. WINB, na podstawie oświadczeń obecnej właścicielki działki nr 983, analizy map, przepisów rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 w sprawie państwowego nadzoru nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru nad budownictwem powszechnym, ustalił, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w latach 70-tych przez poprzednich właścicieli działki przy ul. O. 5, bez wymaganego pozwolenia na budowę. W konsekwencji zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują, z uwagi na treść art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku, przepisy ustawy z dnia 24 października 1074 r. Prawo budowlane, które przewidują dwa sposoby usunięcia skutków samowoli budowlanej, tj. albo rozbiórkę (art. 37), albo legalizację (art. 40, art. 42). W uzasadnieniu podkreślono dowodowy charakter wydanego postanowienia, poprzedzającego merytoryczne rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P. J. zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 8 i art. 12, art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 15 Kpa poprzez podejmowanie działań pozornych, nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie wszystkich zarzutów zażalenia. Dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku, w sytuacji gdy ustawa ta nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, a nadto naruszenie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku, poprzez jego błędną interpretację. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącej, zaskarżonym postanowieniem organ w istocie przesądza o możliwości zalegalizowania przedmiotowej samowoli w sytuacji, gdy powinien najpierw zbadać, czy w świetle przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym i warunkach technicznych legalizacja przedmiotowego garażu jest w ogóle możliwa, biorąc pod uwagę brak zgody skarżącej na oparcie garażu o jej budynek oraz okoliczność, że pod garażem biegnie wodociąg. Zdaniem skarżącej, nawet przyjmując, że w niniejszej sprawie organ może skorzystać z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku, to zastosowanie tego przepisu możliwe jest tylko wówczas, gdy wyjaśnienie wątpliwości wymaga wiedzy specjalistycznej i powinno być poprzedzone szczegółowymi ustaleniami co do sposobu wykonania prac, wyjaśnieniami, jakich użyto materiałów. Skarżąca wskazała, że pracownicy organów nadzoru budowlanego dysponują wiedzą specjalistyczną z zakresu prawa budowlanego, w tym sztuki budowlanej i norm technicznych, a więc co do zasady potrafią w zakresie swoich kompetencji rozstrzygnąć ewentualne wątpliwości. Dopiero gdy przy użyciu swojej wiedzy i dostępnych środków powstałe wątpliwości nie mogą być przez pracowników organu rozstrzygnięte, organ ten może zastosować art. 81c ust. 2 ww. ustawy. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała wyroki NSA w sprawach SA/Bd 1367/03 oraz II OSK 865/10. W ocenie autorki skargi organ nie wykazał, jakie konkretnie okoliczności spowodowały powstanie uzasadnionych wątpliwości, co do jakości użytych materiałów, czy robót budowlanych przy budowie samowolnie postawionego garażu, o których mowa w art. 81c ust. 2 cyt. ustawy. Na zakończenie skarżąca zarzuciła organowi II instancji brak odniesienia się do zarzutu nieprecyzyjności, zbytniej ogólnikowości postanowienia PINB. W tym kontekście przywołała wyrok WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 590/13. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. pełnomocnik organu oświadczył, że ocena techniczna została już złożona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest prawidłowość zastosowania przez organy obu instancji art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej "uPb". Przepis ten stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wbrew stanowisku skarżącej przepis powyższy znajduje zastosowanie również do samowoli budowlanej zaistniałej pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229). Regulacja art. 103 ust. 2 uPb z 1994 roku dotyczy bowiem wyłączenia stosowania art. 48 tej ustawy (nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę) w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Unormowanie to zostało wprowadzone przez ustawodawcę, aby umożliwić inwestorom, którzy dopuścili się samowoli budowlanej pod rządami uPb z 1974 roku, skorzystanie po 1 stycznia 1995 r. z przepisów poprzedniej ustawy, łagodniej traktującej taką samowolę. Nie budzi natomiast wątpliwości Sądu, że w pozostałym zakresie zastosowanie znajdują przepisy obecnie obowiązującej uPb z 1994 roku (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 września 2012 r., sygn. II SA/Ke 543/12). Trzeba również wskazać, że brak zgody skarżącej na oparcie spornego garażu o ścianę jej budynku nie stanowi wystarczającej przeszkody uniemożliwiającej legalizację tego obiektu. Doprowadzenie istniejącego garażu do stanu zgodnego z przepisami jest uzależnione od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w aspekcie przesłanek przewidzianych w art. 37 oraz 40 i 42 ustawy Prawo budowlane z 1974r., czego wyrazem jest m.inn. konieczność ustalenia istniejącego stanu technicznego budynku garażu. Na przeszkodzie prowadzenia postępowania w kierunku legalizacji garażu nie stoi także podnoszona przez skarżącą kwestia istniejącego na działce nr 983 wodociągu, skoro zgodnie z wyjaśnieniami organu na działce zlokalizowano nie sieć wodociągową tylko przyłącze wodociągowe do istniejącego budynku mieszkalnego Państwa S., które usytuowane jest pomiędzy istniejącym budynkiem mieszkalnym, a kwestionowanym garażem. Przechodząc do oceny zasadności wydania postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 uPb, wskazać należy, że przepis ten wymienia trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku przedstawienia ocen technicznych lub ekspertyz. Organ wydając postanowienie o nałożeniu takiego obowiązku musi wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonanych robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego. Wątpliwości uzasadnione to wątpliwości znajdujące uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Przyznane organom w art. 81c ust. 2 uprawnienie stanowi zarazem uzupełnienie uprawnień jakie wynikają z art. 81c ust. 1. Oznacza to, że organy uprawnione są do korzystania z możliwości wynikających z ust. 2 dopiero wówczas, gdy środki przewidziane w ust. 1, tj. informacje, dokumenty o jakich mowa w tym przepisie są niewystarczające do oceny stanu sprawy. Dopóki zatem możliwe jest wyjaśnienie, dokonanie oceny sprawy w oparciu o uprawnienia wynikające z ust. 1, organ nie powinien korzystać z możliwości wynikających z ust. 2 (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2011 r. sygn. II OSK 1331/10). W świetle powyższego, wyjaśnienie powziętych przez organ wątpliwości nie zawsze wymaga przeprowadzenia najmocniejszego środka dowodowego, jakim jest ocena techniczna lub ekspertyza. Przepis art. 81c ust. 2 uPb ma charakter uznaniowy, zarówno co do zaistnienia "uzasadnionych wątpliwości", jak i wyboru obowiązku dostarczenia oceny technicznej lub ekspertyzy. Organ wydający postanowienie na podstawie ww. przepisu powinien więc rozważyć, uwzględniając zasadę proporcjonalności, jakie dokumenty w okolicznościach konkretnej sprawy są wystarczające do oceny stanu technicznego budynku. Wybór najmocniejszego środka dowodowego, jakim jest ocena techniczna lub ekspertyza, bez wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, może bowiem stanowić przekroczenie granic uznania administracyjnego. Dodatkowo należy podkreślić, że pracownicy organów nadzoru budowlanego mogą co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego obiektów budowlanych. Jeżeli w wyniku tych ustaleń stwierdzą, że obiekt budowlany znajduje się w nienależytym stanie technicznym, mogą również samodzielnie określić jakie czynności należy podjąć, by doprowadzić obiekt do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie. Przepis art. 81c ust. 2 powinien być więc stosowany wówczas, gdy wiedza i środki dostępne pracownikom organu nadzoru nie są wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1097/14). W konsekwencji, nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej powinno poprzedzać dokonanie ustaleń opartych o zebrany w sprawie materiał dowodowy, wskazujących na uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego oraz wykazanie, że pracownicy organu nadzoru nie mają dostatecznych kompetencji aby samodzielnie ocenić zgodność wykonanych robót z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, a w przypadku naruszenia tych przepisów – aby przedstawić zakres wymaganych zmian i przeróbek. Organ I instancji nie sprostał temu obowiązkowi, ograniczając się do wskazania, że popełniona w latach 70-tych samowola budowlana wymaga zgodnie z obowiązującymi przepisami uregulowania stanu prawnego w celu umożliwienia dalszego bezpiecznego użytkowania przedmiotowego budynku. W osnowie kwestionowanego postanowienia podano, że orzeczenie techniczne winno zawierać ocenę zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi oraz ewentualnie projekt wymaganych zmian i przeróbek. W ocenie Sądu, z samego stwierdzenia, że popełniona w latach 70-tych samowola budowlana wymaga zgodnie z obowiązującymi przepisami uregulowania stanu prawnego w celu umożliwienia dalszego bezpiecznego użytkowania przedmiotowego budynku, nie wynika, że istnieją uzasadnione wątpliwości, obligujące organ do wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 uPb. W istocie więc organ I instancji nie wykazał w motywach postanowienia, że w niniejszej sprawie zaistniały "uzasadnione wątpliwości", w rozumieniu art. 81c ust. 2 uPb, co do stanu technicznego kwestionowanego garażu, zaś organ odwoławczy takie stanowisko zaakceptował. Dodatkowo w istniejącym stanie faktycznym, żądanie przedstawienia oceny technicznej może być uznane za przekroczenie granicy uznania administracyjnego. PINB bowiem decydując się na konieczność zastosowania środka dowodowego o kwalifikowanym walorze dowodowym pominął okoliczność, że przedmiotowy budynek stanowi jedynie garaż o nieskomplikowanej konstrukcji i nie wykazał przyczyn, dla których organ nadzoru budowlanego w zakresie oceny stanu faktycznego, nie mógł dokonać samodzielnych ustaleń niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Z kolei organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie wyjaśnił jedynie, że ma ono charakter dowodowy i zmierza do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Przedstawione powyżej argumenty uzasadniają wniosek, iż organy orzekające w niniejszej sprawie nie ustaliły i nie oceniły należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności naruszając art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co przesądza o konieczności wyeliminowania zaskarżonych postanowień z obrotu prawnego. Wobec przedstawienia przez zobowiązanych żądanej oceny technicznej, bezprzedmiotowe jest udzielanie organowi wskazówek co do dalszego postępowania w zakresie zaskarżonego postanowienia. Należy jedynie w tym miejscu zaznaczyć, że złożona ocena techniczna, z uwagi na treść niniejszego wyroku, nie będzie dokumentem złożonym w trybie art. 81c ust. 2 uPb, ale dokumentem prywatnym, podlegającym ocenie jak każdy inny dowód w sprawie. Z podniesionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania, na które złożyła się kwota wpisu (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480) zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł), orzeczono zaś na podstawie art. 200 Ppsa.