II SA/Ke 102/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2012r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie utraty statusu bezrobotnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty K. przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy (PUP) z dnia [...] znak: [...] o utracie statusu osoby bezrobotnej przez S. K.. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] organ I instancji orzekł o utracie przez S. K. statusu osoby bezrobotnej z dniem 15.12.2010r wskazując w uzasadnieniu, że strona nie stawiła się w PUP w wyznaczonym terminie w dniu 15.12.2010r. i nie powiadomiła organu I instancji w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Decyzją z dnia [...] Wojewoda , po rozpatrzeniu odwołania S. K., utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji, podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Wyrokiem z dnia 27.04.2011r. sygn. akt II SA/Ke 214/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi S. K., uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zawarte w tych rozstrzygnięciach stwierdzenie, że skarżący nie wykazał aby w dniu 15.12.2010r. był chory, a tym samym nie uzasadnił przyczyny swojego niestawiennictwa w PUP, jedynie na tej podstawie, że nie przedstawił zaświadczenia lekarskiego, jest przedwczesne. W tym zakresie należało się bowiem zwrócić do właściwego oddziału regionalnego KRUS – celem poczynienia jednoznacznych ustaleń, że skarżący podlega ubezpieczeniu. W przypadku braku takiego ubezpieczenia bezrobotny może bowiem usprawiedliwić swoje niestawiennictwo z powodu choroby wszystkimi innymi środkami dowodowymi, które dopuszcza prawo. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji – na podstawie pism KRUS z dnia 9.08.2011r. i z dnia 16.09.2011r. nie był w stanie stwierdzić czy strona podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników, ponieważ zainteresowany nie złożył wymaganych dokumentów niezbędnych do wydania decyzji w tym zakresie. Natomiast w oparciu o wyjaśnienia strony złożone w dniu 20.10.2011r. – ustalił, że S. K. w 2010r. nie podlegał ubezpieczeniu w KRUS. Świadkowie zgłoszeni przez S. K. - na okoliczność wykazania, że w dniu w dniu 15.12.2010r. był chory tj. 15 – letnia córka i 14 – letni wnuczek, nie stawili się w urzędzie. M. K. (starsza córka S. K.) poinformowała organ, że osoby te nie chcą zeznawać i nic nie wiedzą o chorobie jej ojca. W trakcie postępowania S. K. poinformował także organ, że innych świadków zgłosi dopiero w Sądzie oraz przedstawił skierowanie do poradni specjalistycznych z dnia 28.10.2009r. oraz z dnia 15.06.2009r. (oba skierowania zostały przedłużone do dnia 25.05.2011r.). Mając na uwadze powyższe okoliczności organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję wskazując w uzasadnieniu, że zainteresowany nie wykazał w żaden sposób, aby w dniu 15.12.2010r. był chory, co stanowi podstawę do pozbawienia go z tym dniem statusu osoby bezrobotnej. W podstawie prawnej tej decyzji organ I instancji powołał art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20.04.2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r. nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. W odwołaniu od w/w decyzji S. K. podtrzymał przedstawioną uprzednio argumentację podkreślając, że z powodu choroby i braku pieniędzy na podróż nie mógł stawić się w PUP dniu 15.12.2010r. – o czym poinformował telefonicznie. Natomiast w związku z pozbawieniem go prawa do ubezpieczenia zdrowotnego nie mógł przedstawić zwolnienia lekarskiego. Wojewoda , utrzymując w mocy w/w rozstrzygnięcie, podzielił w całości ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że S. K., rejestrując się w dniu 5.02.2010r. jako osoba bezrobotna w PUP został pouczony o obowiązkach bezrobotnego i zasadach usprawiedliwiania niestawiennictwa, zobowiązując się do ich przestrzegania - co potwierdził własnoręcznym podpisem. Jakkolwiek S. K. poinformował telefonicznie PUP o przyczynie swojej nieobecności w dniu 15.12.2010r. to w dniu 21.12.2010r., kiedy zgłosił się osobiście, nie przedstawił żadnego dokumentu na potwierdzenie okoliczności, na które się powoływał. Żadnego dowodu w tym zakresie nie dostarczyło także postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27.04.2011r. Odnosząc się do zarzutów odwołania o braku środków na podróż do PUP Wojewoda wskazał, że stawiennictwo w urzędzie pracy nie zostało uwarunkowane przez ustawodawcę uprzednim zagwarantowaniem zainteresowanemu środków na przejazd do siedziby organu. Organ wskazał także, że strona nie stawiła się w wyznaczonym terminie "przed dniem wejścia w życie nowego brzmienia art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy (...)., w związku z tym w omawianym przypadku zastosowanie ma brzmienie przepisu obowiązujące w dniu niestawiennictwa". Skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł S. K., wskazując, że nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem i domagając się "powołania do Sądu" Starosty K. oraz Dyrektora PUP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, czy też procesowego, skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia. Zagadnieniem o zasadniczym znaczeniu dla rozpoznania niniejszej sprawy jest kwestia związania Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27.04.2011r. sygn. akt II SA/Ke 214/11. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Tym samym, orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania, w którym zostało wydane tak ono jak i zaskarżone rozstrzygnięcie, obejmując zarazem przyszłe – ewentualne – postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22.03.1999r., sygn. akt: IV SA 527/97, LEX nr 47275). Jest to szczególnie istotne przy orzeczeniach kasatoryjnych, gdzie fundamentalne znaczenie ma uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, w wyniku którego następuje ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym. Są tam bowiem zawarte wskazania co do dalszego postępowania organów administracyjnych, jak również stosowna ocena prawna dotychczasowych działań. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że zarówno organy administracji publicznej orzekające w przedmiotowej sprawie, jak i Sąd związani są w/w wyrokiem z dnia 27.04.2011r. sygn. akt II SA/Ke 214/11. Z uzasadnienia powołanego orzeczenia, wydanego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., wynika, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Sąd podkreślił, że podstawową formą wykazania niemożności stawienia się w PUP w wyznaczonym terminie z powodu choroby jest zaświadczenie lekarskie, wskazując że takie zaświadczenie powinna przedstawić osoba, która podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu. Natomiast domaganie się od bezrobotnego potwierdzenia choroby zaświadczeniem lekarskim (co miało miejsce w niniejszej sprawie) byłoby uprawnione tylko w sytuacji, gdyby bezrobotny podlegał ubezpieczeniu zdrowotnemu z innego tytułu, dającego podstawę do bezpłatnego korzystania z państwowej służby zdrowia. Tymczasem, jak wskazano w uzasadnieniu w/w orzeczenia, "organy nie ustaliły, czy skarżący posiada ubezpieczenie zdrowotne w KRUS, przyjmując bezkrytycznie, że S. K. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni powyżej 1 ha przeliczeniowego i przy rejestracji oświadczył, że został poinformowany o konieczności ubezpieczenia się w KRUS. Z samego bowiem faktu, że S. K. figuruje w rejestrze wymiarowym zobowiązań pieniężnych na rok 2010 jako podatnik podatku rolnego w 1/9 części z gospodarstwa rolnego o pow. 1,73 ha, w tym 1,01 ha przeliczeniowych, o czym świadczy znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie Wójta Gminy Z. z dnia 8.01.2010r. nie wynika jeszcze, że skarżący podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. Wobec twierdzeń skarżącego, iż KRUS nie realizuje wobec niego ubezpieczenia, w tym chorobowego, obowiązkiem organu było wyjaśnienie tej kwestii poprzez zwrócenie się do właściwego oddziału regionalnego Kasy. Tylko bowiem jednoznaczne ustalenie, że skarżący podlega ubezpieczeniu KRUS, uzasadniałoby żądanie organu usprawiedliwienia nieobecności w PUP w dniu 15 grudnia 2010r. poprzez przedłożenie stosownego zaświadczenia lekarskiego. Brak zaś takiego ubezpieczenia stwarza bezrobotnemu podstawę do wykazania usprawiedliwionego niestawiennictwa z powodu choroby – wszystkimi innymi środkami dowodowymi, które dopuszcza prawo (art. 75 k.p.a.). W świetle powyższych rozważań stwierdzenie organu, iż skarżący nie wykazał aby w dniu 15.12.2010r. był chory, a tym samym nie uzasadnił przyczyny swojego niestawiennictwa w PUP, jedynie na tej podstawie, że nie przedstawił zaświadczenia lekarskiego, uznać należy za przedwczesne." Przenosząc przywołane powyżej wskazania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że zalecenia Sądu zawarte w uzasadnieniu w/w wyroku zostały wykonane przez Starostę K. w całości. Analiza przedstawionych Sądowi akt administracyjnych dowodzi, że w niniejszej sprawie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), przy jednoczesnym zachowaniu reguł jego oceny wskazanych w art. 80 k.p.a. Ustalenia poczynione przez organy Sąd ocenił jako prawidłowe, gdyż znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym zebranym w aktach administracyjnych. Niesporna w niniejszej sprawie jest okoliczność niestawiennictwa skarżącego w dniu 15.12.2010r. w siedzibie PUP (k. 12 akt administracyjnych). Sprzeciw strony budzi natomiast stwierdzenie organów, że nie wykazał, aby w tym dniu był chory, a w konsekwencji nie uzasadnił przyczyny niestawiennictwa w tym dniu. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji, uwzględniając zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 27.04.2011r, pismem z dnia 29.07.2011r. (k. 26a akt administracyjnych) zwrócił się do KRUS Oddział Regionalny w Kielcach o udostępnienie danych niezbędnych do ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego S. K.. W odpowiedzi nadesłano pismo z dnia 16.09.2011r. (k. 28 akt administracyjnych), w którym poinformowano organ, że udzielenie odpowiedzi na w/w zapytanie jest niemożliwe, gdyż S. K. – pomimo wystosowanego do niego wezwania – nie złożył wymaganych dokumentów. W trakcie prowadzonego postępowania – mając na uwadze konieczność uzyskania danych dotyczących powierzchni gruntów posiadanych przez stronę - organ otrzymał informację Wójta Gminy Z. z dnia 5.10.2011r. z której wynika, że skarżący jest podatnikiem podatku rolnego, w 1/9 części z gospodarstwa rolnego o pow. 1,73 ha, w tym 1,00 ha przeliczeniowych. W świetle tych okoliczności, w związku z brakiem możliwości jednoznacznego stwierdzenia, czy skarżący podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników organ I instancji w dniu 20.10.2011r. przesłuchał stronę w trybie art. 86 k.p.a., ustalając w rezultacie, że skarżący nie podlegał ubezpieczeniu w KRUS. Podkreślić także trzeba, że pomimo wezwania przez organ wskazanych przez stronę świadków (k. 44a, 45a akt administracyjnych) – osoby te nie stawiły się. Stawiła się natomiast M. K. (starsza córka S. K.), która poinformowała organ, że osoby te nie przyjdą, gdyż nie chcą zeznawać i nic nie wiedzą o chorobie jej ojca. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20.04.2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r. nr 69, poz. 415 ze zm.), zwanej dalej ustawą, bezrobotny oznacza osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemca – członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z uwagi na ustanowiony w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy wymóg pozostawania przez osobę bezrobotną w gotowości do pracy ma ona – w myśl postanowień art. 33 ust. 3 ustawy – obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonych terminach w celu potwierdzenia swojej gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia. Natomiast brak realizacji przedmiotowej powinności powoduje negatywne konsekwencje w postaci pozbawienia przez starostę na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w PUP statusu osoby bezrobotnej bezrobotnego, który nie stawił się w PUP w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa – na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. Wskazania wymaga, że S. K. był pouczony, że konsekwencją niezgłoszenia się w wyznaczonym terminie w PUP jest utrata statusu osoby bezrobotnej na okres 3 miesięcy. Pomimo prawidłowego pouczenia, nie stawił się w wyznaczonym terminie i nie uzasadnił przyczyny niestawiennictwa. Wprawdzie skarżący telefonicznie poinformował urząd o przyczynie nieobecności, jednak w dniu 21.12.2010r. tj. w dniu kiedy osobiście zgłosił się do PUP, nie przedstawił żadnego dowodu potwierdzającego chorobę w dniu 15.12.2010r. Z kolei wskazani przez skarżącego świadkowie nie stawili się na wezwanie organu , a KRUS nie był w stanie potwierdzić czy zainteresowany podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, ponieważ S. K. nie złożył stosownych dokumentów. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że skutek określony w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy ustawodawca połączył jedynie z niewykazaniem przez bezrobotnego uzasadnionych przyczyn absencji ( por. wyrok NSA z 25.02.2009r. sygn. akt. I OSK 508/08). Uzasadnione przyczyny to okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu, np. nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenie typu pożar, powódź. Za uzasadnione przyczyny nie uznaje się natomiast okoliczności powstałych tylko na skutek lekkomyślności czy niedbalstwa zainteresowanego (por. wyrok NSA z dnia 26.10.2010r., sygn. akt: I OSK 942/10, LEX nr 745385). W świetle przedstawionych rozważań należy stwierdzić, że organy prawidłowo uznały, że skarżący nie wykazał w żaden sposób by w dniu 15.12.2010r. był chory, co uzasadniało wydanie decyzji o pozbawieniu strony statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy - w brzmieniu obowiązującym w dniu niestawiennictwa. Końcowo zauważyć należy, na co trafnie wskazuje organ odwoławczy, że ustawa wymaga od bezrobotnego, który chce utrzymać przyznane mu uprawnienia, takiego zorganizowanie swoich spraw, które umożliwi mu wywiązanie się z ustawowego obowiązku. Ustawodawca zdawał sobie sprawę, że osoby bezrobotne najczęściej nie posiadają żadnych stałych dochodów, a pomimo tego nałożył na nie obowiązek stawiennictwa w wyznaczonym dniu w PUP. W rezultacie przesądził, że brak środków nie może stanowić uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa, gdyż dotyczyłaby ona ogromnej rzeszy bezrobotnych. Przyjęcie przeciwnego stanowiska oznaczałoby faktyczne zwolnienie osób bezrobotnych z najważniejszego obowiązku związanego nierozerwalnie ze statusem bezrobotnego – zgłaszania się w siedzibie organu celem potwierdzenia gotowości do pracy. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o przesłuchanie wskazanych w niej osób należy wyjaśnić skarżącemu, że z dyspozycji art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny może przeprowadzać tylko dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.