II SA/Ke 1031/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie: Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości p o s t a n a w i a : I. odrzucić skargę; II. zwrócić z urzędu Gminie [...]kwotę 200 (dwieście) złotych, uiszczoną jako wpis sądowy. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 76 ustawy z dnia 13.12.2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014r. poz. 40), zwanej dalej ustawą o r.o.d.: 1. stwierdził nabycie z dniem 19 stycznia 2014r. prawa użytkowania nieruchomości - stanowiącej własność Gminy [...], położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów m. [...] jako działka nr [...] o pow. 0,0468 ha, obr. 0006 oraz działka nr [...] o pow. 3,4885 ha, obr. 0006, dla których Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą [...] - przez P. prowadzący Rodzinny Ogród Działkowy [...]; 2. stwierdził, że nabycie prawa użytkowania następuje odpłatnie, ustalając wysokość opłaty rocznej z tytułu oddania gruntu w użytkowanie na kwotę 1 zł brutto; 3. pouczył stronę, że opłaty roczne winny być wnoszone w terminie do 31 marca każdego roku; 4. pouczył stronę, że opłata roczna za rok 2015 winna być wniesiona w ciągu 14 dni od uprawomocnienia się decyzji; 5. wskazał, że użytkowanie ww. nieruchomości jest niezbywalne; 6. stwierdził, że podjęta decyzja stanowi podstawę dokonania wpisów w księdze wieczystej. Odwołanie od pkt 2, 3 i 4 ww. decyzji wniósł P., zarzucając bezpodstawność podjętego w tym zakresie rozstrzygnięcia z punktu widzenia celowości i założeń art. 76 ustawy o r.o.d. Decyzją z dnia z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w pkt 2, 3 i 4 i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu I instancji, w pozostałym zakresie utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę na ww. decyzję organu odwoławczego – w części uchylającej pkt 2, 3 i 4 decyzji organu I instancji i umarzającej prowadzone w tym zakresie postępowanie –wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w imieniu Gminy [...] Prezydent Miasta [...], powołując się m. in. na art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a. Zaskarżonej decyzji Gmina [...] zarzuciła naruszenie: art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy o r.o.d. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wprowadza on możliwość swoistego "zasiedzenia" przez stowarzyszenie ogrodowe nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy i uzyskanie tytułu prawnego w postaci użytkowania; art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o r.o.d. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa nieodpłatnie prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy; - art. 14 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że ograniczenie Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego w nieodpłatnym obciążaniu nieruchomości stanowiących odpowiednio własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi dotyczy jedynie ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego w formie umowy cywilnoprawnej i tym samym nie znajduje zastosowania w przypadku obciążania użytkowaniem ww. nieruchomości na podstawie art.76 ustawy o r.o.d. Wskazując na powyższe, Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części objętej skargą oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w niniejszej sprawie skarga Gminy [...] podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 50 § 1 ustawy P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Należy podkreślić, że istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. Na wstępie należy podnieść, że zarówno orzecznictwo sądowe, jak i doktryna prezentują akceptowane przez tut. Sąd stanowisko, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Jednostka samorządu terytorialnego może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy K.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – organu orzekającego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem przez organy administracji publicznej rozumie się m. in. organy jednostek samorządu terytorialnego – a więc także prezydenta miasta, który jest organem gminy (art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym Dz. U. z 2013r., poz. 594). W rezultacie, w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – organ gminy (jakim jest Prezydent Miasta [...]) – orzeka w określonej sprawie administracyjnej, podmiot ten będzie "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego – gminy – w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tą jednostkę jak i przez jej organ orzekający w określonej sprawie, interesu prawnego tej jednostki w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowo-administracyjnego (por. m. in. postanowienie NSA z dnia 15 października 1990r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 7; uchwała NSA z dnia 9 października 2000r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005r., OSK 1017/04, niepubl.; J.P. Tarno, Ochrona interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym {w:} Księga jubileuszowa Profesora zw. dr hab. Józefa Filipka, Zakamycze 2001, s. 721 i n.). Podkreślić przy tym trzeba, że – jak wskazał w postanowieniu z dnia 12 marca 2015r., sygn. akt II OSK 476/15 Naczelny Sąd Administracyjny – "Gmina posiada szczególną pozycję ustrojowoprawną jako jednostka samorządu terytorialnego, która realizuje jednocześnie dwie role, tj. w ramach imperium i dominium. Oznacza to, że wójt (burmistrz, prezydent) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej i dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie w jakim wójt (burmistrz, prezydent) pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on (ani żaden z innych organów tej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych ". Jednocześnie, zwracając uwagę co do konstytucyjności "art. 50 § 1 P.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów, z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji", wskazać trzeba, że w tym zakresie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2009r., K 32/08, orzekając, że art. 50 § 1 P.p.s.a. jest zgodny z art. 165 Konstytucji RP. W konsekwencji powyższych rozważań Sąd stwierdza, że Gmina [...] (reprezentowana w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta [...]) nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Rozstrzygnięciem tym uchylono bowiem pkt 2, 3 i 4 decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. – wydaną na podstawie art. 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych – i w tym zakresie umorzono postępowanie organu I instancji, w pozostałym zakresie utrzymując tę decyzję w mocy. Przyjęcie przeciwnego stanowiska doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w jednej sprawie, a mianowicie skarżący – Prezydent Miasta [...], który wydał decyzję w I instancji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze - organ II instancji, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984r., sygn. akt II AZP 5/84, OSNC 1985, z.7, poz. 86). Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej uprawnienia strony, która poprzez wniesienie skargi kwestionuje takie rozstrzygnięcie. Takiej konstrukcji prawnej nie przewidują natomiast przepisy ustawy P.p.s.a. (por. postanowienie postanowienie NSA z dnia 2 marca 2006r. o sygn. akt II GSK 387/05, LEX nr 197511). Końcowo na poparcie stanowiska Sądu należy przytoczyć uchwałę NSA z dnia 16.02.2016r. o sygn. I OPS 2/15, którą – jakkolwiek wydaną w odniesieniu do samorządu powiatowego i innej podstawy materialnoprawnej – można co do zasady odnieść do niniejszej sprawy. Mianowicie w uchwale tej stwierdzono, że "powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5.06.1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015r., poz. 1445 ze zm.). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy P.p.s.a. O zwrocie wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a.