II OSK 476/15

Dnia 12 marca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy i Miasta Ż. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1729/14 w sprawie skargi Gminy i Miasta Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Gminy i Miasta Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwane dalej "SKO", w C. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu postanowienia Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., znak [...], Burmistrz Gminy i Miasta Ż., po rozpatrzeniu wniosku J. P. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa obiektu do chowu trzody chlewnej o obsadzie 1000 sztuk tucznika w systemie rusztowym na nieruchomości nr [...] w W.", odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Odwołanie od ww. decyzji wniósł J. P.. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], SKO w C., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Pismem z dnia 30 lipa 2014 r. Gmina i Miasto Ż. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie tę ostateczną decyzję organu II instancji. W odpowiedzi na skargę SKO w C. wniosło o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1729/14, odrzucając skargę wskazał, że skarżąca Gmina i Miasto Ż. jest właścicielem nieruchomości [...] (drogi), które sąsiadują z nieruchomością objętą wnioskiem o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Ta okoliczność, zdaniem Sądu nie powoduje, że Gmina i Miasto Ż. ma interes prawny we wniesieniu skargi na decyzję SKO w C. z dnia [...] lipca 2014 r. Sąd I instancji, powołując się na treść art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wskazał, że piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądowym od dawna już ugruntował się pogląd, że organ powołany do wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu administracyjnym nie może być jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy i, co za tym idzie – nie ma prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w tym postępowaniu. W ocenie Sądu, stwierdzenie to odnosi się również do jednostki samorządu terytorialnego (np. gminy), będącej jednocześnie władzą publiczną i podmiotem tej władzy podległym. Gmina nie może więc na ogólnych zasadach skarżyć do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego, kwestionujących w ramach postępowania administracyjnego decyzje administracyjne wójta lub burmistrza, nawet jeżeli te decyzje dotyczą jej interesów prawnych. W postępowaniu administracyjnym wójt (burmistrz) działa w interesie państwa, jako organ państwa, a nie jako organ gminy reprezentujący jej interesy. Stąd nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu administracyjnego ostatecznej decyzji administracyjnej, podjętej w tym postępowaniu. Nie może zmienić swojej roli z organu administracji publicznej w organ osoby prawnej, broniący jej interesów. W postępowaniu sądowoadministracyjnym chodzi wyłącznie o skontrolowanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie o prowadzenie sporu, w którym organ I instancji broni swego stanowiska (por. uchwały NSA: z 9 października 2000 r., OPK 14/00, oraz z 19 maja 2003 r., OPS 1/03; wyroki NSA: z 21 kwietnia 2006 r., II OSK 780/05 oraz z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04; postanowienia NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2515/10, z 22 stycznia 2010 r., II OSK 157/09, z 6 stycznia 2010 r., II GSK 263/09, z 28 grudnia 2010 r., II FSK 2404/10, z 25 listopada 2009 r., I OSK 1551/09, z 2 marca 2006 r., II GSK 387/05, z 16 listopada 2011 r., II OSK 2352/11). Ponadto Sąd wskazał na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 29 października 2009 r., K 32/08, w którym Trybunał uznał, że interpretacja art. 50 § 1 p.p.s.a. odmawiająca jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji jest zgodna z Konstytucją RP. Na koniec Sąd wyjaśnił, że wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi jest dopuszczalne wówczas, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny, co ma miejsce w sytuacji, gdy skarga została złożona przez organ, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji (por. postanowienie NSA z dnia 28 grudnia 2010 r., II FSK 2404/10). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Gmina i Miasto Ż., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 50 § 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w sprawie w sytuacji gdy Gmina i Miasto Ż. ten interes wykazała, ponieważ działki przylegające bezpośrednio do terenu planowanej inwestycji stanowią własność Gminy i Miasta Ż.; - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez jego zastosowanie I odrzucenie skargi w sprawie, w której skarżący posiada interes prawny; - 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu postanowienia rozważań czy Gmina wykazała interes prawny do wniesienia skargi na ww. decyzję SKO w C.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. W skardze kasacyjnej skarżąca Gmina próbuje uzasadnić swoją legitymację skargową przez rozróżnienie kwestii "imperium" oraz "dominium", czyli uprawnień władczych (w ramach sprawowanej władzy publicznej) oraz majątkowych jakie przysługują jednostce samorządu terytorialnego, a wykonywanych przez reprezentanta takiej jednostki – w niniejszej sprawie przez Burmistrza Gminy i Miasta Ż.. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej obowiązujące przepisy prawa nie przewidują istnienia takiego stanu faktycznego, który uzasadnia, z jednej strony, możliwość wydawania decyzji przez organ administracyjny oraz z drugiej zaś – gminie, w imieniu której działa taki organ, przyznaje prawo do bycia stroną postępowania lub legitymację skargową do sądu administracyjnego. To, że przepisy obowiązującego prawa w ogólności przypisują temu samemu organowi gminy kompetencje do prowadzenia postępowania administracyjnego w ramach posiadanego imperium oraz reprezentowania gminy w sprawach dotyczących jej dominium (majątku) nie oznacza, że taki organ prowadzący postępowania może występować w roli strony postępowania. Przeciwnego wniosku nie da się wyprowadzić ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, tj. art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) oraz art. 11a i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Przepisy te bowiem nie zawierają żadnego szczególnego uregulowania powyższej kwestii. Ponadto co do konstytucyjności "art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów, z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji", wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r., K 32/08, orzekając, że art. 50 § 1 p.p.s.a. jest zgodny z art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na tę okoliczność prawidłowo powołał się Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, jak również przywołał ugruntowane orzecznictwo w tym zakresie sądów administracyjnych (por. w szczególności uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03). Zatem to, że Gmina i Miasto Ż. jest właścicielem sąsiednich nieruchomości nie uzasadnia, że posiada w niniejszej sprawie legitymację skargową. Gmina posiada bowiem szczególną pozycję ustrojowoprawną jako jednostka samorządu terytorialnego, która realizuje jednocześnie dwie role, tj. w ramach imperium i dominium. Oznacza to, że wójt (burmistrz, prezydent) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej i dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie w jakim wójt (burmistrz, prezydent) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on (ani żaden z innych organów tej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. Właśnie takie okoliczności zaistniały w niniejszej sprawie, wykluczając tym samym legitymację skargową skarżącej Gminy reprezentowanej przez Burmistrza. Z powyższych względów na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a., jak również art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że Gmina i Miasto Ż. nie miała w niniejszej sprawie uprawnienia do wystąpienia ze skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. i z tej przyczyny skargę odrzucił. Nie można także dopatrzeć się by zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji bowiem wprost odniósł się do kwestii, że skarżąca Gmina jest właścicielem sąsiednich nieruchomości, uznając, że okoliczność ta nie miała decydującego znaczenia dla wyniku sprawy, skoro w niniejszej sprawie reprezentant tej Gminy – Burmistrz działał jako organ administracyjny pierwszej instancji. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.