II SA/Ke 1040/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2014r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 września 2013r. znak: [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę. Decyzją z dnia 17 września 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Wójta Gminy M. z dnia 31 maja 2013 r., znak: [...] nakazującej M. M. zasypanie rowka granicznego na działce nr 726 na odcinku końcowym o długości ok. 15 m (do zakrętu drogi), a na pozostałej długości jego wypłycenie, tak by pełniąc funkcję przeszkody granicznej nie był miejscem zbierania się wody - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wynika z akt sprawy w dniu 28.02.2013r. D. S., właścicielka działki nr 727/2 w K., wystąpiła do Wójta Gminy M. z żądaniem podjęcia działań w trybie art. 29 Prawa wodnego i nakazanie M. M. usunięcia rowu melioracyjnego, który nie ma odprowadzenia. Rów został wykopany na działce nr 726 wzdłuż granicy z ul. D., kończy się ślepo w odległości ok. 2 m od granicy z działką nr 727/2, tj. w sąsiedztwie wyjazdu z tej działki. Zatrzymująca się w rowie woda w istotny sposób narusza stosunki wodne na posesji wnioskodawczyni poprzez tworzenie na wjeździe na posesję lustra wody o wym. 20 x 5 m, wypłukiwanie utwardzenia ul. D., zmywanie gruntu z działki. Podczas oględzin w dniu 15.04.2013r. D. S. oświadczyła, że jej szkoda polega na zamykaniu wyjazdu z posesji w okresie opadów i roztopów, na skutek zbierania się wody w wykopanym rowie. M. M. wyjaśniła, że rów został wykopany jako przeszkoda graniczna utrudniająca wjazd na działkę nr 726. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że przedmiotowy rów został wykonany latem 2012 r., nie jest rowem melioracyjnym lecz przeszkodą graniczną, a jego parametry nie potwierdzają, aby zatrzymująca się w nim woda w istotny sposób naruszała stosunki wodne na działce nr 727/2 powodując w okresie roztopów szkodę. Wskazał jedynie, opierając się na zdjęciach przedstawionych przez skarżącą, na fakt podmakania działki sąsiedniej, które uznał za zmianę stanu wody na gruncie. Na tej podstawie wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 31 maja 2013 r. powołując się na art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. W odwołaniu M. M. podniosła, że postępowanie administracyjne nie wykazało, aby wykopany rów naruszał stosunki wodne na działce nr 727/2, a sam organ nie stwierdził, aby na działce wnioskodawczyni wystąpiła szkoda. Organ odwoławczy wyjaśnił, że warunkiem wydania decyzji o nakazaniu przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, albo wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, o której mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego jest wystąpienie szkody na gruncie sąsiednim. Skoro wiec organ I instancji stwierdził, że szkoda na gruncie sąsiednim nie wystąpiła, to nie było podstaw do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Natomiast kwestię nielegalnego wykonania rowu melioracyjnego należy rozważyć w trybie art. 64a Prawa wodnego, ustalając charakter popełnionej przez stronę ewentualnej samowoli, zakres wykonanych robót, a następnie dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i podjąć właściwe rozstrzygnięcie. W ocenie organu odwoławczego spełnienie przesłanek wymienionych w art. 29 Prawa wodnego należy wykazać poprzez skorzystanie ze środków dowodowych, o których mowa w k.p.a. Jeżeli ustalenia dokonane w oparciu o oględziny nie są wystarczające do ustalenia wystąpienia przesłanek z art. 29 Prawa wodnego, to organ prowadzący postępowanie może dopuści dowód z zeznań świadków czy opinii biegłego. W uzasadnieniu podkreślono, że ocena zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga wiadomości specjalnych z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych. Konieczne jest przede wszystkim wykazanie szkody, a jeżeli dalsze czynności dowodowe jej nie potwierdzą, organ powinien rozważyć umorzenie postępowania i ewentualne przekazanie sprawy do organu właściwego stosownie do art. 64a Prawa wodnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach D. S. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, tj.: – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego i w efekcie błędne ustalenie, że konieczne jest wykazanie szkody w sytuacji, gdy szkodliwy wpływ działań M. M. na działkę nr 727/2 został udokumentowany zdjęciami fotograficznymi, a nadto błędne ustalenie, że przedmiotowy rów ma charakter przeszkody granicznej, w sytuacji gdy nie leży on na granicy działek nr 726 i 727/2; – art. 131 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niedoręczenie skarżącej odwołania M. M., przez co uniemożliwiono jej wypowiedzenie się do twierdzeń zawartych w odwołaniu; – art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, oraz naruszenie prawa materialnego, tj.: – art. 29 ust. 2 i 3 Prawa wodnego w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez uznanie, że zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że wykopany rów nie powoduje zmiany stanu wód na gruncie sąsiednim; – art. 64a ust. 1 w zw. z art. 62 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a Prawa wodnego poprzez nieuprawnione stwierdzenie, że wykopany rów miał charakter rowu melioracyjnego – urządzenia wodnego w rozumieniu ww. przepisów. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że udokumentowała zdjęciami fakt zalegania wody na jej działce nr 727/2, której odpływ ograniczony jest usypanym urobkiem z wykonanego przez M. M. rowu i gromadzeniem się w nim wody bez możliwości dalszego odpływu. Ustalenia Organu II instancji opierają się tylko na oględzinach przeprowadzonych w kwietniu 2013 r., w wyniku których rzeczywiście nie stwierdzono zbierania się wody i istnienia rozlewiska. Nie wzięto natomiast pod uwagę map ewidencyjnych i topograficznych, potwierdzających ukształtowanie terenu (spadek ok. 2% w kierunku południowo-zachodnim) co powoduje, iż przedmiotowy rów w okresie wzmożonych opadów lub topnienia śniegu zakłóca stosunki wodne w ten sposób, że uniemożliwia swobodny odpływ wody z wyżej położonej działki skarżącej. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 64a ust. 1 Prawa wodnego skarżąca podniosła, że w sytuacji gdy organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy rów jest urządzeniem wodnym, to powinien na podstawie art. 136 k.p.a. przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów. Nie podzieliła również stanowiska organu odwoławczego odnośnie powstania szkody jako koniecznej przesłanki do stosowania przez organ uprawnienia ujętego w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Jej zdaniem w przepisie tym chodzi o zmiany stanu wody na gruncie, które szkodliwie wpływają na grunt sąsiedni. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja organu odwoławczego, uchylająca – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – decyzję organu I instancji nakazującą M. M. przywrócenie stosunków wodnych na gruncie. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (zdanie drugie). Zakwestionowana w niniejszej sprawie decyzja ma charakter kasacyjny i jako taka jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Kierując się treścią art. 138 § 2 k.p.a. podnieść należy, że organ odwoławczy może zastosować ten przepis tylko wówczas, gdy przekonująco uzasadni istnienie przesłanek w nim wymienionych. W przypadku, gdy w ocenie organu II instancji postępowanie dowodowe jest niewystarczające, czy też przeprowadzone dowody podlegają ocenie odmiennej od już dokonanej, to obowiązkiem tego organu jest szczegółowe odniesienie się do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz wskazanie przyczyn takiego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 sierpnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1801/04, wyrok NSA z 13 lutego 2002 r., sygn. akt V SA 1680/01). W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 k.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 k.p.a. Sąd, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji kasacyjnej zobowiązany był m. in. do oceny czy istotnie postępowanie organu I instancji dotknięte było takimi wadami, które skutkować musiało ponownym przeprowadzeniem postępowania przez ten organ, czy też zachodziła w sprawie możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z art. 136 k.p.a. Materialnoprawną podstawą decyzji wydanej przez organ I instancji był art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), który zakazuje właścicielowi gruntu dokonywania zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1) oraz odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Regulacja zawarta w ust. 3 tego przepisu umożliwia wójtowi (burmistrzowi lub prezydentowi miasta) nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Obowiązek taki może zostać nałożony na właściciela gruntu, jeżeli spowodowane przez niego zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Dla zastosowania art. 29 ust. 3 niezbędne jest łączne zaistnienie 2 przesłanek – zdarzeń wywołanych przez właściciela gruntu, powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych oraz skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Prowadzone przez organ administracji postępowanie ma zatem wykazać, czy nastąpiła zmiana, czy miała ona wpływ na panujące na gruncie stosunki wodne i czy pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z powstałą na gruncie szkodą. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zastosowanie sankcji z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego możliwe jest w przypadku, gdy szkodliwe skutki zaistniały faktycznie, nie zaś gdy są one przewidywane, hipotetyczne (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. II SA/Gl 411/11, WSA w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Rz 334/11). Szkoda w rozumieniu tego przepisu musi być realna, objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony, albo powodować sytuację, w której niemożliwym byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy. Sąd podziela wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd organu odwoławczego, że w rozpoznawanej sprawie zarówno tak rozumiana szkoda, jak i jej bezpośredni związek ze zmianami dokonanymi przez właścicielkę działki nr 726 nie zostały wykazane. W orzecznictwie podkreśla się, że dla wyjaśnienia sprawy dotyczącej naruszenia stosunków wodnych na gruncie, wymagane są wiadomości specjalne, na co zwróciło uwagę kolegium. Za prawidłowe należy uznać też stanowisko Kolegium odnośnie sprzecznych ustaleń organu I instancji, który przyjął brak szkody w oparciu o dowód z oględzin i jednocześnie na podstawie dowodu z dokumentacji fotograficznej uznał, że podmakanie działki sąsiedniej stanowi zmianę stanu wody na gruncie. Z załączonego do akt sprawy materiału dowodowego wynika jedynie to, że na działce nr 726 wykopano płytki rów wzdłuż granicy z ul. D., a powyższe prace zostały wykonane przez właścicielkę tej działki – M. M. Protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 15.04.2013r. oraz wykonana wówczas dokumentacja fotograficzna nie potwierdzają zmian stanu wody na gruncie. W aspekcie przesłanek z art. 29 ust. 1 Prawa wodnego brak jest zatem podstaw do uznania, że decyzja organu I instancji nakazująca przywrócenie stosunków wodnych na gruncie została wydana zgodnie z prawem. Trafnie zatem organ odwoławczy uchylił decyzję organu i instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych w kontekście art. 29 ust. 1 Prawa wodnego. Przede wszystkim nie została wykazana w sposób nie pozostawiający wątpliwości, szkoda na działce nr 727/2, a po drugie nie wykazano związku przyczynowo-skutkowego miedzy wykonaniem przedmiotowego rowu a ewentualną szkodą. Ani bowiem zdjęcia przedłożone przez skarżącą, obrazujące kałuże wody na nierównej drodze gruntowej, ani mapy potwierdzające spadek terenu, nie stanowią same w sobie wystarczającego dowodu na potwierdzenie istnienia związku przyczynowo-skutkowego między wykonaniem przedmiotowego rowu a ewentualną szkodą. Niepełne i budzące wątpliwości ustalenie stanu faktycznego przez organ I instancji w niniejszej sprawie narusza w ocenie Sądu ogólne reguły postępowania dowodowego, określone w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ponieważ bez ustalenia, czy wystąpiła szkoda na gruncie skarżącej i bez ustalenia związku przyczynowo-skutkowego między wykonaniem przedmiotowego rowu a ewentualną szkodą, nie ma podstaw do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Ponadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w dyspozycji art. 136 k.p.a., który daje organowi możliwość przeprowadzania dodatkowego postępowania jedynie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów. W sytuacji gdy, tak jak w niniejszej sprawie, zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, to wtedy organ odwoławczy władny jest jedynie skasować decyzje organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Nie można bowiem postępowania dowodowego, w zakresie wystąpienia szkody i związku przyczynowo-skutkowego między wykonaniem przedmiotowego rowu a ewentualną szkodą, tj. kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, określić mianem dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w rozumieniu art. 136. Przyjęcie odmiennego stanowiska naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Przedmiotem postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Nie jest to możliwe z samego założenia, jeżeli organ I instancji nie ustalił stanu faktycznego przynajmniej w zasadniczej części (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. I OSK 678/08). Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 64a ust. 1 w zw. z art. 62 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a Prawa wodnego. Organ odwoławczy nie przesądził bowiem, że wykonany przez M. M. rów stanowi urządzenie wodne, o którym mowa w art. 64a Prawa wodnego. Zalecił jedynie organowi I instancji rozważenie, niezależnie od konieczności ustalenia, że wystąpiły przesłanki zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, jaki jest charakter wykonanego rowu z uwagi na właściwość Starosty jako organu uprawnionego do legalizacji samowolnie wykonanego urządzenia wodnego. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.