II SA/Ke 108/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz radcy prawnego M. D. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych VAT, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z [...] , sprostowanym postanowieniem z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji wydanej z upoważnienia S. S. z dnia 1 lipca 2013r. orzekającej o skierowaniu na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 i art. 57 § 1 kpa, stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ podniósł, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że decyzja organu I instancji z dnia 1 lipca 2013r. kierowana do J. B., była dwukrotnie awizowana przez pocztę w dniach 3 lipca 2013r. i 11 lipca 2013r., a następnie zwrócona nadawcy, jako niepodjęta w terminie. Doręczenie zastępcze, w myśl art. 44 kpa nastąpiło więc z dniem 17 lipca 2013r. Organ przytoczył treść powyższego przepisu i podniósł, że przewidziany w art. 129 § 2 kpa 14-to dniowy termin do wniesienia odwołania, liczony od następnego dnia po otrzymaniu decyzji, upłynął w dniu 31 lipca 2013r. Tymczasem J. B. odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł za pośrednictwem operatora publicznego w dniu 30 września 2013r., a więc z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 kpa. Co prawda na egzemplarzu decyzji S. S. widnieje adnotacja, iż J. B. osobiście pokwitował odbiór decyzji w dniu 17 września 2013r., lecz nie można od tej daty liczyć terminu do wniesienia przez stronę odwołania. Pokwitowanie odbioru decyzji w dniu 17 września 2013r. należy uznać za czynność zapoznania się z jej treścią, a nie datę jej otrzymania. W sytuacji, gdy nastąpił skutek procesowy doręczenia w trybie art. 44 kpa, późniejsze ponowne doręczenie pisma stronie nie może być uznane jako ponowne doręczenie. Doręczenie pisma w toku postępowania administracyjnego może nastąpić tylko raz. Skutki procesowe kpa łączy z doręczeniem w formie prawem przewidzianej, a nie z zapoznaniem się z treścią pisma przez stronę jak i z faktycznym otrzymaniem tego pisma przez stronę (tak w wyroku NSA w Warszawie z 17 lipca 2013r., sygn. akt II FSK 2028/12). Organ podniósł, że w treści odwołania strona nie zawarła prośby o przywrócenie terminu do jego wniesienia, a zatem w przedstawionym wyżej stanie sprawy odwołanie to jako wniesione po terminie, nie może być przez Kolegium rozpatrzone. Skargę od powyższego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wniósł J. B. zarzucając, że uprawniony pracownik nie poinformował go o wymogu przywrócenia terminu. Poza tym zawarł w skardze zarzuty dotyczące merytorycznej zasadności decyzji organu I instancji kierującej go na badania lekarskie. W piśmie procesowym z 16 kwietnia 2014r. sporządzonym w imieniu skarżącego przez ustanowionego z urzędu profesjonalnego pełnomocnika, zarzucono dodatkowo naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 44 kpa polegające na braku skutecznego doręczenia decyzji I instancji poprzez niedopełnienie wszystkich przesłanek przewidzianych tym przepisem, - art. 41 w zw. z art. 9 kpa polegające na niepoinformowaniu strony o obowiązku zawiadomienia organu administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu korespondencyjnego, w wyniku czego J. B. poniósł szkodę z powodu nieznajomości prawa polegającą na uznaniu przez organ za skuteczne doręczenie decyzji na jego adres, podczas gdy skarżący w tym czasie przebywał w innej miejscowości tj. w K. G., dlatego też nie mógł odebrać w/w decyzji, - art. 7, 77 § 1 i 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy decyzja Starosty S. z 1 lipca 2013r. była dostarczona w sposób wymagany przez normy kpa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością uchylenia postanowienia objętego skargą (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Organ odwoławczy w zaskarżonym orzeczeniu uznał, że spełnione zostały warunki doręczenia zastępczego określone w art. 44 kpa., zgodnie z którym w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: - operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; - pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ ( § 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). W związku z zarzutem sformułowanym w piśmie procesowym z 16 kwietnia 2013r. dotyczącym tego, że w dacie doręczenia skarżący nie przebywał w miejscu swojego zamieszkania, gdyż na 3-4 tygodnie wyjechał do brata do K., należy zwrócić uwagę na treść art. 41 § 1 kpa nakładającego na strony oraz ich przedstawicieli i pełnomocników, w toku postępowania, obowiązek zawiadamiania organu administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu. Zaniedbanie powyższego obowiązku powoduje, że doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (art. 41 § 2). W orzecznictwie jednolicie wyrażany jest pogląd przyjmujący istnienie wskazanego obowiązku strony od daty dowiedzenia się o prowadzonym postępowaniu administracyjnym, przy jednoczesnym spełnieniu przez organ obowiązku wynikającego z art. 9 kpa, polegającego na pouczeniu strony o tej powinności oraz skutkach jej niedopełnienia (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2006 r., VI SA/Wa 1756/05, LEX nr 193350; wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., I OSK 43/05, LEX nr 194724; wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 września 2001 r., V SA 545/01, LEX nr 121800; wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2000 r., V SA 2362/99, LEX nr 49871).). Dopiero po spełnieniu ciążącego na organie obowiązku można rozważać, czy zaistniały przesłanki uprawniające do zastosowania rygoru wynikającego z art. 41 § 2 kpa, polegającego na domniemaniu skutecznego doręczenia pisma stronie. W realiach przedmiotowej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przyjęło za skutecznie doręczoną decyzję skierowaną do J. B., mimo że jak wynika z akt administracyjnych, organ I instancji w ogóle nie zawiadomił skarżącego o obowiązku informowania organu o każdej zmianie adresu. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania (k. 3 akt administracyjnych) nie zawiera pouczenia o treści art. 41, było to zaś jedyne pismo skierowane do skarżącego przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Niewątpliwie zatem organ naruszył w tym zakresie art. 9 kpa, zaś niedostrzeżenie tego uchybienia przez organ II instancji spowodowało naruszenie zasady dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, wyrażonej w art. 7 kpa i skonkretyzowanej w art. 77 § 1 kpa. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dopiero ustalenie czy J. B. rzeczywiście opuścił miejsce swojego zamieszkania, w jakim okresie i na jak długi czas, umożliwi ocenę, czy brak pouczenia strony o treści art. 41 kpa ma znaczenie prawne dla uznania skuteczności doręczenia zastępczego decyzji z 1 lipca 2013r., czy też nie. Naruszenie przez Starostę S. art. 9 kpa w stanie niniejszej sprawy jest bezsporne niezależnie od tego, że w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się zgodnie, że obowiązek strony informowania o zmianie adresu dotyczy przede wszystkim sytuacji, gdy zmienia ona miejsce swojego stałego pobytu. Wypełnienie przez organ dyspozycji art. 9 kpa i pouczenie o treści art. 41 kpa ma jednak ten skutek, że strona ma pełną świadomość co do skutków prawnych zaniedbania obowiązku nałożonego przez ostatni z wymienionych przepisów. Nawet jeśli wyjeżdża na krótki pobyt i nie zmienia na stałe miejsca zamieszkania – po dokonaniu przez organ stosownego pouczenia – może poinformować organ, że nie będzie przebywać pod stałym adresem przez określony czas i wnosić o dokonanie w tym okresie doręczenia w miejscu swojego tymczasowego pobytu, bądź – jeśli jest to wyjazd krótkotrwały – o powstrzymanie przesyłania pism do czasu powrotu pod stały adres. W każdym jednak przypadku, sytuacja procesowa strony pouczonej o obowiązku z art. 41 kpa, jest inna niż wówczas, gdy w ogóle nie ma wiedzy o skutkach prawnych zaniedbania informowania organu o zmianie miejsca swojego pobytu. Realizacja przez organ zasady wyrażonej w art. 9 kpa w zw. z art. 41 kpa stanowi zatem dla strony gwarancję zapewnienia jej pełnego i świadomego uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym poprzez eliminowanie sytuacji, w których doręczenie pism pochodzących od organu (łącznie z rozstrzygnięciami jakie ten organ podejmuje) następuje przez przyjęcie fikcji doręczenia, a więc wyjątku od zasady wyrażonej w art. 42 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa także, że zarzut dotyczący nieprzebywania skarżącego w miejscu stałego zamieszkania zgłoszony został dopiero na etapie postępowania sądowego, jednak z uwagi na jego wagę i znaczenie dla sprawy w kontekście bezspornego naruszenia przez organ I instancji art. 9 w zw. z art. 41 kpa, uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego postanowienia celem wyjaśnienia, czy dokonane doręczenie zastępcze można uznać za prawnie skuteczne. W tym stanie rzeczy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie wykonalności orzeczono zgodnie z art. 152 p.p.s.a, a w przedmiocie kosztów stosownie do § 15 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U.2013.490 j.t.). Ponownie rozpatrując sprawę organ wyjaśni, czy istotnie skarżący zmienił swoje miejsce zamieszkania w czasie doręczania decyzji organu I instancji, jak długo był nieobecny i co za tym idzie, czy brak pouczenia go o treści art. 41 kpa pozwala na uznanie dokonanego doręczenia zastępczego za prawnie skuteczne.