II SA/Ke 1081/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016r. sprawy ze skargi K. Z. i U. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem z dnia 8.12.2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 26 § 2 i 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a., wyznaczyło Burmistrza Miasta i Gminy do załatwienia sprawy postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych, oznaczonych jako działki o nr ewid. [...]. W dniu 19.01.2015r. Burmistrz Miasta i Gminy otrzymał pismo Starostwa Powiatowego w [...] z informacją, że działki o nr 20/1 i 20/2 położone [...], obręb 02 rozgraniczono zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia 30.09.2009r.. Pismem z dnia 27.01.2015r. organ I instancji zwrócił się do pełnomocnika [...] o dostarczenie odpisu księgi wieczystej dla przedmiotowych nieruchomości, a także o sprecyzowanie złożonego wniosku o rozgraniczenie, gdyż zgodnie z ww. orzeczeniem od strony południowej istnieje granica prawna. W odpowiedzi z dnia 10.02.2015r. pełnomocnik wnioskodawczyń podtrzymał żądanie rozgraniczenia działek o nr ewid. [...[ także od strony południowej – z uwagi na zaistnienie takich okoliczności faktycznych, które umożliwiają ponowne rozgraniczenie pomimo wydania prawomocnego orzeczenia sądowego. W dniu 20.02.2015r. Urząd Miejski przesłał organowi I instancji odpis postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia 30.09.2009r. Decyzją z dnia 11.03.2015r. Burmistrz Miasta i Gminy odmówił wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości oznaczonych jako działki nr ewid. [...] z nieruchomością o nr ewid. [...], a także z nieruchomością oznaczoną nr [...]. W podstawie prawnej powołano art. 29, art. 30 ust. 1 i art. 39 ustawy z dnia 17.05.1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r. nr 193, poz. 1297 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działkami o nr [...] z działkami o nr [...] było prowadzone przed Sądem Rejonowym [...] i zostało prawomocnie zakończone postanowieniem tego Sądu z dnia 30.09.2009r. Sąd precyzyjnie określił przebieg granic, odwołując się do punktów granicznych wskazanych na mapie sporządzonej przez uprawnionego geodetę. W konsekwencji niemożliwe jest ustalenie w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym innego przebiegu granicy niż uczynił to sąd powszechny w postępowaniu cywilnym. Ponadto z analizy obszernej korespondencji kierowanej do organu I instancji wynika, że kwestionowane jest ustalenie granicy przy rozgraniczeniu tych nieruchomości, a nie zachodzą inne okoliczności w tej sprawie. W związku z powyższym, przy uwzględnieniu orzecznictwa sądowoadministracyjnego brak jest podstaw, zdaniem organu, do prowadzenia nowego postępowania rozgraniczeniowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły [...], wskazując na naruszenie art. 29, art. 30 ust. 1, art. 39 ustawy, art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 78 § 1, art. 107 § 1, art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 157 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – w mocy zakwestionowaną decyzję, podzieliło w całości ustalenia faktyczne i argumentację prawną powołane przez organ I instancji. W tym zakresie Kolegium wskazało, że administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe nie mogło być w niniejszej sprawie prowadzone, bowiem kwestia ustalenia spornych granic została już prawomocnie rozstrzygnięta orzeczeniem sądu powszechnego, co wyłącza możliwość innego ustalenia tej granicy przez organ administracji. Żądanie strony dotyczy bowiem sprawy, która nie podlega już rozstrzygnięciu co do jej istoty przez organ administracji. W konsekwencji decyzja organu I instancji nie narusza art. 61a § 1 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że powołane przez strony przepisy K.p.a. nie miały i nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż Kolegium nie jest organem właściwym do kontroli orzeczeń sądów powszechnym w nadzwyczajnych trybach administracyjnych (zarówno trybu stwierdzania nieważności jak i wznowienia postępowania). Końcowo Kolegium zauważyło, że organ I instancji błędnie przyjął formę rozstrzygnięcia sprawy (decyzja), podczas gdy odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. następuje w formie postanowienia. Kolegium podkreśliło, że uchybienie to nie miało wpływu na prawa procesowe stron postępowania ani na wynik sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosły [...], zarzucając wydanym w niniejszej sprawie decyzjom naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 29 ust. 1 ustawy poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości mimo wcześniej wydanego prawomocnego postanowienia sądowego o rozgraniczeniu tych samych nieruchomości, podczas gdy postanowienie sądu w postępowaniu rozgraniczeniowym jest postanowieniem ustalającym, zatem w przypadku zmiany stanu faktycznego ponowne rozgraniczenie nieruchomości jest dopuszczalne; 2. prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie, tj. 30 ust. 2 ustawy, który nakazuje wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, nawet z urzędu w sytuacji, gdy przemawia za tym interes społeczny, podczas gdy aktualne różnice w powierzchni działek mających być przedmiotem rozgraniczenia w porównaniu z powierzchniami wskazanymi w aktach własności ziemi są tak duże że zachodzi potrzeba zbadania i ponownego ustalenia prawnej granicy pomiędzy działkami, tym bardziej że poprzednie rozgraniczenie nie zakończyło się ustaleniem na gruncie znaków granicznych co skutkuje dalszym sporem o granice pomimo prawomocnego postanowienia sądu; 3. przepisów postępowania które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj: a) art. 7, 8, 11 K.p.a. w zw. z art. 37 ustawy poprzez brak wyjaśnienia okoliczności faktycznej, tj. dlaczego po ustaleniu granic prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego [...] w sprawie [...] i realizacji dyspozycji art. 37 ustawy zaszła diametralna zmiana powierzchni działek objętych rozgraniczeniem ze sprawy [...]; b) art. 10 § K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, przy jednoczesnym braku przesłanek do odstąpienia od tej zasady; c) art. 7 i 77 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegające na niewyjaśnieniu m. in. różnicy w powierzchni działek wskazanej w aktach uwłaszczeniowych i aktualnie przyjętych wielkości w księgach wieczystych, nie wyjaśnieniu czy nadal istnieje spór o granicę pomiędzy stronami powstały po wydaniu prawomocnego postanowienia rozgraniczeniowego, brak wkopania przez geodetę prowadzącego rozgraniczenie znaków granicznych, czym naruszono ustawę i nie został dokończony operat szacunkowy, który nie może być podstawą ustaleń poczynionych przez organy administracyjne w niniejszej sprawie; d) art. 78 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, w szczególności map, wyrysów i opinii biegłego geodety, pomimo że miały one istotne znaczenie dla sprawy i zweryfikowania istniejącego sporu granicznego, rozbieżności w mapach co do przebiegu granic i powierzchni działek i ustalenia prawidłowego przebiegu granicy; e) art. 107 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu decyzji podstaw faktycznych, wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, przy braku przesłanek uzasadniających odstąpienie od takiego uzasadnienia; f) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy powinien był uchylić ją w całości i przekazać do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; g) art. 157 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez ograniczenie się do uzyskania informacji o istnieniu prawomocnego postanowienia rozgraniczeniowego bez rozważenia przesłanek stwierdzenia nieważności z urzędu na podstawie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w świetle przedłożonych przez skarżące dowodów w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe [...] wniosły o: - dopuszczenie dowodów z dokumentów urzędowych: pisma Sądu Rejonowego [...] z dnia 16.04.2009r. oraz przedłożonych wyciągów z ksiąg wieczystych na okoliczność ujawnienia zmiany powierzchni działek objętych rozgraniczeniem; - uchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania w postępowaniu sądowadministracyjnym jest materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez właściwe organy w danej sprawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych w danej sprawie administracyjnej, a jedynie bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23.01.2007r., sygn. akt II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31, uchwała NSA wydana w pełnym składzie z dnia 26.10.2009r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSA WSA 2010, Nr 1, poz.1, s.29 uzasadnienia). Wymaga podkreślenia, że sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracji. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 P.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Z kolei stosownie do art. 134 ustawy P.p.s.a. sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. W świetle art. 134 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie maja znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 11. 10. 2005r., sygn. akt FSK 2326/04). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych rozstrzygnięć. Pomimo bowiem dostrzeżonych przez Sąd uchybień procesowych w zakresie formy rozstrzygnięcia (wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania zamiast postanowienia jak wskazuje art. 61 a § 1 K.p.a.) oraz jego uzasadnienia (art. 107 § 3 K.p.a.), tego rodzaju uchybienia nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Stosownie do art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten nie określa jednak, który z tych sposobów wszczęcia postępowania znajduje zastosowanie w konkretnej sprawie indywidualnej. Dlatego też ustalenie sposobu wszczęcia postępowania w określonej sprawie rozstrzyganej decyzją administracyjną wymaga odwołania się do przepisów prawa materialnego. W sprawie niniejszej takim przepisem jest art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (aktualnie: Dz. U. z 2015r. poz. 520), zgodnie z którym wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony (ust. 1). Postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scalaniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia (ust. 2). Na postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nie służy zażalenie (ust. 4). Zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tak więc, odmiennie niż wynika to z przepisów K.p.a. wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego następuje w formie postanowienia. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zaskarżoną decyzją odmówiono wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, co prowadzi do wniosku, że Sąd był władny ocenić jedynie prawidłowość czynności procesowej jaką jest odmowa wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza więc badanie istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W sprawie niniejszej należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że zaistniała przeszkoda do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie wystąpiła bowiem "inna uzasadniona przyczyna", o której mowa w 61a § 1 K.p.a., uniemożliwiająca wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Przepis art. 61a § 1 K.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania posługuje się klauzulą generalną "innych uzasadnionych przyczyn". W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że za takie przyczyny winny być uznane wyłącznie okoliczności wskazujące na niedopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny", należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo w sprawie takiej już zapadło rozstrzygnięcie. W sprawie niniejszej bezsporne jest, że prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia 30.09.2009r. Sąd dokonał rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych jako działki nr ewid. [... z nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr [...]. Wnioskiem z dnia 13 października 2014r. (data wpływu do organu 17 października 2014r.) skarżące wniosły o rozgraniczenie nieruchomości położonych [...], oznaczonych jako działki o nr ewid. [...] z nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr ewid. [...]. Pismem z dnia 10 lutego 2015r. (data wpływu do organu 13 lutego 2015r.) strony sprecyzowały wniosek podając, że podtrzymują wniosek o rozgraniczenie działek nr [...] także od strony południowej, z uwagi na zaistnienie okoliczności faktycznych, które umożliwiają ponowne rozgraniczenie pomimo prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego. Podniosły, że pomimo prawomocnego rozgraniczenia, pomiędzy właścicielami działek nadal dochodzi do sporów na tle przebiegu granicy prawnej. [...], właściciel działki nr [...], za wiedzą właścicieli działek sąsiednich dokonał samowolnego zajęcia części działki nr [...]. Pomimo dwukrotnego przesądowego wezwania do usunięcia rzeczy (wybudował bramkę na nieruchomości wnioskodawczyń kwestionując tym samym granicę prawną) właściciel działki nr 22/9 nie wykonał wezwania manifestując swoje właścicielskie uprawnienia. W przedstawionych okolicznościach istota sporu, który powstał w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym organ może wszcząć i prowadzić ponowne postępowanie rozgraniczeniowe, czy też przepisy art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także art. 365 § 1 K.p.c. stoją temu na przeszkodzie. Rozstrzygając tak opisany spór, skład orzekający stwierdza, że w sprawie niniejszej organy prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. W wyroku z dnia 3 września 2010r., sygn. akt I OSK 1457/09 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie sformułował stanowisko, że skoro administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe nie może być prowadzone, bowiem kwestia ustalenia spornych granic została już prawomocnie rozstrzygnięta orzeczeniem sądu powszechnego, co wyłącza możliwość innego ustalenia tej granicy przez organ administracji, to wszczęte już postępowanie powinno zostać umorzone. Z kolei w postanowieniu z dnia 14 marca 2002r. sygn. akt IV CKN 809/00 Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że ustalenie stanu prawnego granicy nieruchomości i jej utrwalenie w terenie nie eliminuje na przyszłość sporów między właścicielami sąsiednich gruntów co do przebiegu granicy. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd Najwyższy wskazał, że wcześniej wydane postanowienie o rozgraniczeniu, ze swego charakteru będące postanowieniem ustalającym, przesądza tylko o stanie prawnym granicy dzielącej sąsiednie nieruchomości w dacie wydania go. W kolejnym postępowaniu o rozgraniczenie przedmiotem rozgraniczenia nie jest więc stan rzeczy leżący u podstaw tego postanowienia, ale stan istniejący w dacie kolejnego orzekania o przebiegu granicy. Pogląd ten, co do zasady, skład orzekający podziela. W wyroku z dnia 10 lipca 2013r. sygn. akt I OSK 707/12, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił i zwrócił uwagę, że "Możliwość prowadzenia ponownego postępowania rozgraniczeniowego może mieć miejsce wówczas gdy po zakończonym postępowaniu rozgraniczeniowym, czyli po ustaleniu stanu prawnego granicy i jej utrwaleniu w terenie nastąpiły nowe zdarzenia o charakterze faktycznym, które mogą sprawiać, że stan władania gruntami różni się od tytułu prawnego do tego władania. Innymi słowy, ponowne postępowanie rozgraniczeniowe może mieć miejsce tylko wówczas gdy nowe zdarzenia o charakterze faktycznym dotyczące stanu władania gruntami mają miejsce już po zakończeniu wcześniejszego postępowania rozgraniczeniowego. Natomiast możliwość prowadzenia ponownego postępowania rozgraniczeniowego co do tych samych nieruchomości, nie jest i nie może być traktowana jako środek do kwestionowania prawomocnego postanowienia sądowego o rozgraniczeniu". Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że okoliczności wskazywane przez skarżące w piśmie z dnia 10 lutego 2015r. (k .60 akt sprawy) nie uzasadniają wszczęcia i prowadzenia przez organ administracji publicznej ponownego postępowania rozgraniczeniowego. Okolicznością taką, co do zasady, byłoby np. długotrwałe faktyczne władanie przygranicznym pasem gruntu, mające cechy posiadania samoistnego, które prowadzi do zasiedzenia, a tym samym do zmiany stanu prawnego granicy (por. orz. SN z 26.04.1967r., sygn. akt III CR 424/66, OSNCP 14/67). Natomiast wskazywane we wniosku samowolne zajęcie części nieruchomości czy też budowa na niej bramki nie stanowią nowych okoliczności faktycznych uzasadniających wszczęcie przez organ administracji publicznej ponownego postępowania rozgraniczeniowego. Takie działania mogą bowiem znaleźć ochronę przed sądem powszechnym. Podkreślić również należy, że celem postępowania rozgraniczeniowego nie jest wytyczenie wszystkich granic określonej nieruchomości w taki sposób, aby jej powierzchnia odpowiadał treści księgi wieczystej ( por. orz. SN z dnia 21.07.1966, sygn. akt II CR 146/66). W tych okolicznościach należy uznać, że organy obu instancji nie naruszyły wskazywanych w skardze przepisów. W stanie faktycznym sprawy zaistniała bowiem przeszkoda do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.