II SA/Ke 109/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2014r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata K. D. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu odwołania Z. G. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] odmawiającej przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Z. G. ubiegał się o prawo do zasiłku opiekuńczego na żonę A. G. Jak wynikało z przedłożonego orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Kielcach z dnia 12 listopada 2008 r., A. G. została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały, datuje się od 15 września 2008 r., a orzeczenie wydano na stałe. Kolegium stwierdziło, że zostało spełnione kryterium dochodowe, bo dochód na osobę w rodzinie odwołującego się wyniósł 414,38 zł, natomiast nie zgodziło się z organem I instancji, że pozostawanie w związku małżeńskim wyklucza możliwość uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. SKO uznało jednak, że w sprawie zachodzą inne okoliczności przesądzające o braku podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Z. G. przedłożył świadectwo pracy wydane przez Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe " ..." z którego wynika, że był zatrudniony w tej firmie w okresie od 01.04.1998 r. do 26.03.2008 r. w wymiarze 1/2 etatu. Rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło w trybie art. 30 § 1 pkt 2 kodeksu pracy, z powodu likwidacji stanowiska pracy. Z kolei od 01.05.2011 r. do 30.06.2013 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne. Następnie od 23 do 26 lipca 2013 r. był zatrudniony na umowę zlecenia w Firmie "..." z siedzibą w P. Jak wyjaśnił wnioskodawca, a także jego pracodawca, Z. G. zrezygnował z pracy z powodu konieczności sprawowania opieki na chorą żoną. Z przedstawionego stanu faktycznego sprawy, zdaniem organu odwoławczego wynika, że w okresie poprzedzającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, co nastąpiło od 1 maja 2011 r., Z. G. pracował do 26.03.2008 r., następnie był zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Stąd też, w opinii organu, nie można uznać, że wnioskodawca zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną. Za taką osobę można uznać osobę, która będąc zatrudniona zrzeka się zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Zatem osoba bezrobotna bądź pozostająca bez pracy, którą był odwołujący w okresie poprzedzającym pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest osobą rezygnującą z zatrudnienia, gdyż skoro pozostaje bez pracy, to nie może z niej zrezygnować. W związku z powyższym organ odwoławczy podkreślił, że fakt zatrudnienia Z. G. w okresie od 23 do 26.07.2013 r. nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Podjęta praca była wykonywana tylko przez 4 dni i nie można uznać tak krótkiego okresu czasu za spełnienie warunku rezygnacji z zatrudnienia. Świadome podjęcie pracy tylko w tym celu, aby z niej zrezygnować w celu uzyskania zasiłku opiekuńczego, nie może być uznane za rezygnację z zatrudnienia. Jak wynika z akt sprawy i wyjaśnień złożonych przez stronę, jest on jedyną osobą, która może opiekować się żoną. Odwołujący musiał zatem zdawać sobie sprawę, że pracy nie będzie mógł wykonywać. Zawarcie umowy w ten sposób wskazuje, że faktycznie została ona zawarta tylko w celu uzyskania zasiłku opiekuńczego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję Z. G. domagając się jej uchylenia zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 kpa. W uzasadnieniu wskazał m.in., że w dniu 23 lipca 2013 r. zatrudnił się na umowę zlecenia z braku wystarczających środków do życia. Niestety już po kilku dniach okazało się, że nie może wypełnić określonych umową zlecenia obowiązków i zrezygnował z pracy w celu zapewnienia należytej opieki żonie. Dodał, że mimo, iż organ I instancji po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego ustalił, że rzeczywiście sprawuje on faktyczną opiekę nad niepełnosprawną żoną, to pozbawiono go wnioskowanego świadczenia wskazując, że wykonywanie pracy przez okres 4 dni nie stanowi wystarczającej przesłanki do jego przyznania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego z powodu nie spełnienia przez niego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną, gdyż ostatni raz zatrudniony był w 2008 r. Kolegium wskazało również, że fakt zatrudnienia Z. G. w okresie od 23 do 26 lipca 2013 r. nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, gdyż praca ta była wykonywana tylko przez 4 dni, a wiec za krótko, aby okres ten można było uznać za spełnienie warunku rezygnacji z zatrudnienia. Organ II instancji dodał również, że świadome podjęcie pracy tylko w tym celu, aby z niej następnie zrezygnować w celu uzyskania zasiłku opiekuńczego, nie może być uznane za rezygnację z zatrudnienia. Z takim poglądem organu odwoławczego nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456), specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Według art. 16a ust. 2 w/w ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do treści art. 16a ust. 8 tej ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, b) podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów, c) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego, d) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, w rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 4) członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego; 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Z przytoczonych przepisów wynika, że warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego dotyczącym wnioskującego o to świadczenie jest wymóg, aby na osobie tej ciążył obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki oraz żeby wnioskujący zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Przyznanie tego świadczenia uzależnione zostało także od spełnienia kryterium dochodowego, o czym stanowi ust. 2 art. 16a. Nadto w ust. 8 zostały określone enumeratywnie podmioty, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Nie ma zatem wątpliwości, że ani wśród przesłanek negatywnych (art. 16a ust. 8), ani też wśród przesłanek pozytywnych ustalenia prawa do przedmiotowego świadczenia (art. 16a ust. 1 i 2), nie określa się minimalnego okresu zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej, z których rezygnacja stanowiłaby warunek otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ustawodawca nie zawęził pojęcia rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej do jakiegoś konkretnego okresu czasu wykonywania pracy. Nie wskazał on też na warunek trwałości zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tym samym więc nie ma uzasadnienia prawnego pozbawianie wsparcia w formie omawianego świadczenia osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną z tej tylko przyczyny, że osoba ta wykonywała pracę przez krótki okres czasu. Takie kryterium nie wynika bowiem z ustawy. Dlatego możliwość podjęcia rozstrzygnięcia odmownego w wypadku niedługiego czasu wykonywania pracy zarobkowej, musi znajdować oparcie w całokształcie okoliczności danej sprawy świadczących o tym, że rzeczywiście w konkretnym przypadku krótki okres wykonywania pracy i rezygnacja z niej nie były spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną lecz chęcią uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W takiej jednak sytuacji należy jednoznacznie wskazać na okoliczności świadczące o tym fakcie. Instrumentem prawnym, za pomocą którego można by ustalić takie okoliczności może być np. wywiad środowiskowy, który pozwala na zweryfikowanie ustawowych przesłanek prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a w szczególności na ustalenie tego, czy w danym wypadku faktycznie osoba ubiegająca się o przedmiotowe świadczenie sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Brak bowiem faktycznego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w sytuacji jednoczesnej rezygnacji z pracy wykonywanej przez kilka dni, niewątpliwie wskazywałby na nadużycie ze strony osoby wnioskującej o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i próbę bezpodstawnego uzyskania pomocy państwa w tej właśnie formie (tak wyrok WSA w Bydgoszczy z 08.10.13 r. sygn. akt II SA/Bd 584/13 dostępny w internecie orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można się również zgodzić z poglądem dającym się wywieść z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, choć wyraźnie nie wyartykułowanym, że dla oceny spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji, gdy osoba wnioskująca pobierała wcześniej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad tą samą osobą, znaczenie ma jedynie rezygnacja z zatrudnienia, która miała miejsce przed uzyskaniem takiego świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca wprowadzając w art. 16a ustawy o świadczenia rodzinnych nowy rodzaj świadczenia, nie przewidział bowiem takiego powiązania pomiędzy tymi świadczeniami. Nie można więc przyjmować, że spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia nie może nastąpić ponownie, a nawet wielokrotnie, zwłaszcza gdy dotyczy zupełnie innego rodzaju świadczenia rodzinnego, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Każde takie zdarzenie należy w ocenie Sądu analizować indywidualnie pod kątem stwierdzenia, jakie były rzeczywiste intencje strony rezygnującej z zatrudnienia, czy rzeczywiście bezpośrednio po rezygnacji z zatrudnienia podjęła się ona opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i czy pomiędzy tymi zdarzeniami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Na skutek wadliwej wykładni przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy rozpatrujące sprawę nie poczyniły niezbędnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych w zakresie wyżej wskazanym. Nie wyjaśniły w szczególności przyczyny rezygnacji przez skarżącego z wykonywanej pracy zarobkowej oraz nie zawarły w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć jasnych, niebudzących wątpliwości i logicznych argumentów świadczących o zasadności przejętego przez nie stanowiska, iż rezygnacja przez skarżącego z pracy podyktowana była inną przyczyną niż koniecznością i chęcią sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Zamiast tego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazły się dowolne ustalenia co do przyczyn rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia oraz nieuprawnione domniemania faktyczne sprowadzające się do poglądu, że skoro skarżący, będący według organu jedyną osobą, która może opiekować się żoną, podjął pracę na okres 4 dni, to oznacza to świadome działanie zmierzające wyłącznie do uzyskania nienależnego świadczenia rodzinnego. Należy również zauważyć, że skoro ustawodawca drastycznie zmienił dotychczasowe zasady przyznawania świadczeń rodzinnych osobom sprawującym opiekę nad osobami legitymującymi się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze stosownymi wskazaniami, znacznie ograniczając w ten sposób możliwość ich uzyskiwania (co było i jest przedmiotem licznych protestów i kontrowersji wyrażanych również przez sądy administracyjne – por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1026/13 zawierające pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego odnośnie zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych), to działań dotychczasowych beneficjentów tego typu świadczeń rodzinnych dostosowujących się do nowych wymagań ustawowych, nie można a limine traktować jako chęci obejścia, czy wręcz złamania prawa. Uwzględniając powyższe uwagi Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § kpa, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego tj. art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Konsekwencją wyroku Sadu jest powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który powinien dokonać oceny zasadności wniosku w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie w punkcie III wyroku wydano w oparciu o art. 250 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust.1 pkt 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U.2013.461 j.t).