II SA/Ke 11/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie pomocy rzeczowej oddala skargę. Decyzją z dnia 23 listopada 2016 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy decyzję z dnia 15 września 2016 r. znak: [...] odmawiającą przyznania M. T. pomocy rzeczowej w formie zakupu baraku mieszkalnego. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2016 r. M. T. wystąpiła do GOPS o zakup baraku mieszkalnego, wskazując, że jest zagrożona bezdomnością. W podstawie prawnej decyzji z dnia 15 września 2016 r. organ I instancji podał art. 7, art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 38, art. 106, art. 106a, art. 107 i art. 109 Ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ("Ups") oraz przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W uzasadnieniu organ stwierdził m.in., że wnioskodawczyni nie jest osobą bezdomną, jest objęta pomocą GOPS, ośrodek ten nie ma poza tym środków na zakup wnioskowanego baraku (20.000 zł). W odwołaniu M. T. podniosła, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i samotnie wychowuje chorą córkę. Wynajmowała lokal mieszkalny przy ul. D. 39 w Ł., jednak umowa najmu została jej wypowiedziana. Obecnie zamieszkuje w D. 14, gm. Ł., w domu należącym do wujka. Wujek jednak ją wymeldował i nie wyraża zgody na dalsze z nim zamieszkiwanie. Poza tym dom nie nadaje się do zamieszkania z uwagi m.in. na brak urządzeń sanitarnych. Wujek obiecał jej udostępnić część gruntu na posadowienie baraku mieszkalnego. Rozpatrując odwołanie Kolegium nie stwierdziło, aby M. T. była osobą bezdomną. O bezdomności zdaniem organu odwoławczego, nie świadczy brak tytułu prawnego do mieszkania, lecz kryteria przyjęte w art. 6 pkt 8 Ups. Wnioskodawczyni jest wraz z córką zameldowana na pobyt stały pod adresem D. 14, w domu należącym do jej wujka A. C.. Niezależnie od powyższego wynajmuje lokal mieszkalny w Ł. przy ul. D. 39. W dniu 9 sierpnia 2016 r. przeprowadzono aktualizację wywiadu środowiskowego w lokalu w D., podczas którego nie stwierdzono faktu zamieszkiwania pod tym adresem. Wnioskodawczyni wynajmowała wówczas lokal w Ł. Organ uznał więc, że nie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 Ups, posiada bowiem meldunek stały i zamieszkuje w lokalu o przeznaczeniu mieszkalnym. Organ wyjaśnił ponadto, że brak w lokalu ciepłej wody, energii, ogrzewania, czy urządzeń sanitarnych nie wyklucza możliwości zamieszkiwania w nim. Potencjalna możliwość zamieszkiwania w lokalu, nawet bez mediów i potwierdzenie zameldowania w nim na pobyt stały, nie pozwala więc w świetle art. 6 pkt 8 Ups uznać wnioskodawczyni za bezdomną. W uzasadnieniu podniesiono, że brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu na potwierdzenie, iż A. C. nie wyraża zgody na dalsze zamieszkiwanie z nim wnioskodawczyni. Brak jest również dowodu na wymeldowanie strony w lokalu w D. Dodatkowo organ wskazał, że wnioskodawczyni w okresie od 1 stycznia do 14 listopada 2016 r. otrzymała od GOPS pomoc w łącznej wysokości 5.739,50 zł w postaci zasiłku okresowego z powodu niepełnosprawności, zasiłku celowego na zaspokojenie innych potrzeb, zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, zasiłku okresowego z powodu długotrwałej choroby, zasiłku stałego dla osoby w rodzinie. Kwota ta nie obejmuje przy tym świadczeń rodzinnych i świadczenia wychowawczego. Zdaniem organu okoliczności te świadczą o tym, że stan zdrowia i sytuacja bytowa strony nie są obojętne organowi I instancji. Ponadto wnioskodawczyni zaproponowano zamieszkanie w Mieszkaniu Aktywizującym w P., jednak strona nie wyraziła na to zgody. Pracownicy GOPS poszukiwali również mieszkań na terenie K. i okolic, jednak M. T. twierdziła, że ich właściciele nie wyrażali zgody na podpisanie umowy najmu. Ta ostatnia okoliczność później okazała się nieprawdziwa. W ocenie organu, zakup kontenera mieszkalnego, którego koszt oscyluje wokół kwoty 20.000 zł, przewyższa 100% środków finansowych GOPS zaplanowanych na pomoc finansową i rzeczową w roku 2016. Podkreślono również, że GOPS nikomu nie udzielił jednorazowej pomocy w takiej kwocie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. T. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 77 § 1 i art. 78 § 1 Kpa. Na tej podstawie wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła ustalenie stanu faktycznego jedynie na podstawie domysłów i przypuszczeń, a także przeprowadzonego w sposób nieprawidłowy wywiadu środowiskowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ, powołując się na pismo Kierownika GOPS z dnia 30 grudnia 2016 r., wskazał, że skarżąca w okresie od 2 czerwca do 31 października 2016 r. była zatrudniona w M. na stanowisku pomoc kuchenna i pokojowa uzyskując z tego tytułu wynagrodzenie około 1400 zł netto miesięcznie. O tej okoliczności nie poinformowała GOPS mimo ciążącego na niej obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej określają przepisy Ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), dalej "Ups". Cele pomocy społecznej określone zostały w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 tej ustawy jako wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a także umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się od organów pomocy społecznej pomocy rzeczowej w formie zakupu kontenera ("baraku") mieszkalnego, który mogłaby ustawić na działce należącej do jej wujka. Swój wniosek uzasadniła tym, że grozi jej bezdomność, znajduje się w ciężkiej sytuacji finansowej i bytowej. W art. 36 pkt 2 Ups ustawodawca wymienił wśród świadczeń z pomocy społecznej – niepieniężnych – m.in. pomoc rzeczową, w tym na ekonomiczne usamodzielnienie (lit. e) oraz pomoc w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych, w tym w mieszkaniu chronionym, pomoc w uzyskaniu zatrudnienia, pomoc na zagospodarowanie - w formie rzeczowej dla osób usamodzielnianych (lit. q). W okolicznościach niniejszej sprawy w grę wchodzić może jedynie pomoc rzeczowa, o której mowa w pkt 2 lit. e, ponieważ pomoc, o której mowa w pkt 2 lit. q dotyczy "osób usamodzielnianych", tj. osób pełnoletnich opuszczających dom pomocy społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie, dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży oraz schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, specjalny ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek socjoterapii zapewniający całodobową opiekę i młodzieżowy ośrodek wychowawczy (art. 88 ust. 1 Ups). Koniecznym warunkiem przyznania świadczenia z pomocy społecznej jest co do zasady spełnienie kryterium dochodowego określonego w art. 8 Ups, wystąpienie trudnej sytuacji życiowej, w szczególności z powodów wymienionych w art. 7 Ups (np. bezdomności, pkt 3) oraz niemożność samodzielnego jej przezwyciężenia. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 Ups w zw. z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych pomocy społecznej (Dz.U. poz. 1058), tzn. że dochód na osobę w jej rodzinie nie przekracza kwoty 514 zł miesięcznie. Przedmiotem sporu jest natomiast kwestia bezdomności skarżącej oraz możliwości finansowych organu. Zgodnie z art. 6 pkt 8 Ups pod pojęciem "osoby bezdomnej" należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Regulacja ta przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie. Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 Ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 1610), pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. W niniejszej sprawie skarżąca nie spełnia warunków z art. 6 pkt 8 Ups. Jest ona bowiem zameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, pod adresem: D. 14. Wprawdzie do skargi jej autorka załączyła oświadczenie A. C., z którego wynika, że właściciel tego lokalu, tj. wujek skarżącej, nie zgadza się na jej dalsze zamieszkiwanie w tym miejscu, jednakże poza treścią tego pisma skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających, że ww. podjął jakiekolwiek czynności w celu jej wymeldowania. Jednocześnie, w dacie aktualizacji wywiadu środowiskowego, tj. w dniu 9 sierpnia 2016 r. skarżąca nadal wynajmowała lokal mieszkalny w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, tj. lokal w Ł. przy ul. D. 39. Brak w miejscu stałego zameldowania ciepłej wody, energii, ogrzewania czy urządzeń sanitarnych, mimo niewątpliwej uciążliwości, nie wyklucza możliwości zamieszkiwania w nim. Potencjalna możliwość zamieszkiwania w lokalu, nawet bez mediów, nie pozwala - w świetle art. 6 pkt 8 Ups - uznać skarżącej za bezdomną (por. postanowienia NSA: z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. I OW 2/10; z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. I OW 149/08). Dodatkowo podkreślić należy, że ustalenie zakresu pomocy rzeczowej oparte jest na uznaniu administracyjnym, które pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia, przy czym organ uwzględnia nie tylko sytuację materialną osoby ubiegającej się o pomoc, ale również możliwości finansowe ośrodka. Pomoc powinna być przyznawana w pierwszej kolejności tym osobom, które nie są w stanie samodzielnie egzystować i zgodnie z celami ustawy. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Jednocześnie decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por.: I. Bogucka, "Państwo prawne a problem uznania administracyjnego", Państwo i Prawo 1992 r., z. 10, s. 32 i nast.). Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych spod kontroli sądowej. Kontrola ta jest jednak ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. W rozpoznawanej sprawie organy administracji zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny. Decyzja organu I instancji została bowiem wydana po przeprowadzeniu w dniu 9 sierpnia 2016 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego oraz ustaleniu aktualnej sytuacji życiowej wnioskodawczyni. W tym miejscu podkreślić należy, że rodzina skarżącej objęta jest stałą pomocą ze strony GOPS. W okresie od 1 stycznia do 14 listopada 2016 r. uzyskała pomoc w łącznej kwocie 5.739,50 zł, nie licząc świadczeń rodzinnych i świadczenia wychowawczego. Ponadto, jak wynika z ustaleń organu, pracownicy GOPS próbowali pomóc skarżącej w znalezieniu mieszkania w K. lub okolicach, proponowano jej również zamieszkanie w Mieszkaniu Aktywizującym w P. Skarżąca nie wyraziła jednak na to zgody, a nadto jej twierdzenia o braku zgody potencjalnych wynajmujących co do wynajęcia mieszkania okazały się nieprawdziwe. Skarżąca w żaden sposób okoliczności tych nie zakwestionowała. Okoliczności powyższe świadczą dobitnie, że rodzina skarżącej nie jest pozostawiona bez pomocy. Uznanie administracyjne obejmuje także prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy wziąć pod uwagę w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy liczne grono osób wymagających wsparcia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, ani udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości i formie. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać ustalenia organu dotyczące możliwości płatniczych ośrodka pomocy społecznej. Obowiązek poczynienia powyższych ustaleń wynika z art. 3 ust. 4 Ups. W tym zakresie zaskarżona decyzja organu II instancji podaje przesłanki, jakimi kierował się organ odmawiając pomocy rzeczowej w postaci zakupu kontenera mieszkalnego, którego koszt wynosi około 20.000 zł. Ze znajdujących się w aktach sprawy wyjaśnień Kierownika GOPS z dnia 24.10.2016r. wynika, że organ nie jest w stanie sfinansować zakupu ww. kontenera, ponieważ jego koszt przewyższyłby 100% środków finansowych zaplanowanych na pomoc finansową i rzeczową w roku 2016. Znajdujące się w aktach sprawy dane dotyczące wysokości środków pieniężnych jakimi dysponował GOPS jednoznacznie świadczą o tym, że organ odmawiając skarżącej pomocy w formie zakupu kontenera mieszkalnego o wartości około 20.000 zł nie naruszył prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.