II SA/Ke 1103/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. C. i Z. D. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 28 czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych – Publiczna Szkoła Podstawowa i Przedszkole w W. oddala skargę. Zarządzeniem z dnia 28 czerwca 2013 r. nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych – Publiczna Szkoła Podstawowa i Przedszkole w W. Burmistrz Miasta i Gminy S. postanowił w § 1 powierzyć E. C. pełnienie obowiązków dyrektora ww. zespołu placówek oświatowych na okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r. W dniu 16 września 2014 r. M. C. i Z. D. wezwały Burmistrza Miasta i Gminy S., w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wydaniu ww. zarządzenia poprzez jego unieważnienie. Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie. W dniu 17 listopada 2014 r. M. C. i Z. D. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na opisane na wstępie zarządzenie z dnia 28 czerwca 2013 r. W skardze zawarto żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia. W uzasadnieniu skarżące podniosły zarzut naruszenia art. 36a ust. 2 i 5 ustawy o systemie oświaty. Wskazały, że okres powierzenia obowiązków dyrektora szkoły (nie dłuższy niż 10 miesięcy), o którym mowa w art. 36a ust. 5 ww. ustawy ma charakter materialnoprawny (bezwzględnie obowiązujący). Tymczasem po raz pierwszy organ powierzył E. C. pełnienie obowiązków dyrektora ww. zespołu szkół oświatowych zarządzeniem z dnia 28 sierpnia 2012 r. nr 109/12 – do czasu powierzenia stanowiska dyrektora, nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2013 r., tj. na okres 10 miesięcy. Zaskarżonym w niniejszej sprawie zarządzeniem z dnia 28 czerwca 2013 r. organ ponownie powierzył E. C. pełnienie obowiązków dyrektora do czasu powierzenia stanowiska dyrektora, tym razem od 1 lipca 2013 r. do 31 sierpnia 2013 r., tj. na okres kolejnych dwóch miesięcy. Naruszenie art. 36a ust. 2 polega zdaniem skarżących na nieprzeprowadzeniu konkursu na stanowisko dyrektora ww. placówki. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał na brak interesu prawnego skarżących w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia. Skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru "actio popularis", a skarżące nie wykazały aby w związku z wydaniem zaskarżonego zarządzenia doszło do naruszenia ich interesu prawnego. Z ostrożności procesowej organ wskazał, że uchwała z dnia 30 kwietnia 2013 r. nr [...] Rada Miejska w S. podjęła uchwałę o przekazaniu prowadzenia przedmiotowej placówki osobie fizycznej z dniem 1 września 2013 r. Konsekwencją podjęcia ww. uchwały była konieczność powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora na okres wskazany w zarządzeniu. Rozpoczęcie procedury zmierzającej do wyłonienia dyrektora na okres zaledwie dwóch miesięcy było niecelowe, w sytuacji gdy z dniem 1 września 2013 r. prowadzenie przedmiotowej placówki miało zostać przekazane osobie fizycznej. Dodatkowo organ wskazał na brak podstaw do stwierdzenia nieważności zarządzenia z uwagi na treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. M. C. popierając skarge wyjaśniła, że od 2,5 roku w sądzie pracy w S. toczy się sprawa o sygn. [...] o przywrócenie jej do pracy w przedmiotowej placówce oświatowej. Naruszenie jej interesu prawnego polegało zaś na tym, że E. C., której zaskarżonym zarządzeniem powierzono pełnienie obowiązków dyrektora, zmieniała arkusz organizacyjny szkoły na niekorzyść nauczycieli. Poprzedni dyrektor D. F. przeznaczył dla dyrektora 18/18 wakatu. Z chwilą gdy powierzono pełnienie obowiązków dyrektora E. C. – nauczycielowi tej szkoły, to te godziny na wakacie, mimo wcześniejszego zatwierdzenia arkusza organizacyjnego przez organ prowadzący szkołę – zostały zlikwidowane. W konsekwencji dyrektor D. F. wypowiedział jej umowę o pracę. Rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło z dniem 22 maja 2012 r. – z 3-miesięcznym okresem wypowiedzenia. Skarżąca podniosła ponadto, że szkoła dalej ma strukturę organizacyjną w zakresie nauczania klas 1-3, pomimo, że WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 565/13, uznał, że uchwała w tym zakresie została wydana z naruszeniem prawa, a Naczelny Sąd Administracyjny utrzymał w mocy powyższy wyrok w dniu 17 lipca 2014r. utrzymał w mocy Zaskarżone zarządzenie jest konsekwencją tej wadliwie podjętej uchwały. Zdaniem skarżącej pozbawienie jej przymiotu strony w sprawie narusza art. 45 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia umożliwi dochodzenie praw przed sądem pracy, tj. spowoduje unieważnienie postępowania sądowego z uwagi na fakt, że dyrektor został powołany nieprawidłowo i nie może reprezentować pracodawcy. Skarżąca Z. D. przyłączyła się do stanowiska M. C. Również jej wypowiedziana została umowy o pracę w tej szkole, z chwilą objęcia obowiązków dyrektora przez E. C. Jej powództwo o przywrócenie do pracy w sprawie o sygn. [...] zostało oddalone. Sąd Apelacyjny w sprawie [...] przyznał jej 3 miesięczne odszkodowanie. Kasacja do Sądu Najwyższego została odrzucona z przyczyn formalnych. Skarżąca wyjaśniła, że przed podjęciem zaskarżonego zarządzenia miała proponowane 6 godzin pracy w obecnej szkole i 4 godziny pracy w Gimnazjum w S. Po podjęciu zaskarżonego zarządzenia i zmianie arkusza przez dyrektor E. C., dyrektor D. F. wypowiedział jej umowę o pracę z dniem 22 maja 2012 r. z 3-miesięcznym okresem wypowiedzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne, co do zasady, sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Na wstępie należy wskazać, że skarżące spełniły określone w art. 101 ust. 1 w zw. z art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej "u.s.g.", wymogi formalne uprawniające do wniesienia skargi na przedmiotowe zarządzenie. Stosownie do treści tych przepisów każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, przy czym do sprawy tej nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Skarżące pismem z dnia 16 września 2014 r. wezwały organ do usunięcia naruszenia prawa, po czym wobec niedoręczenia im przez organ odpowiedzi na ww. wezwanie, wniosły w terminie 60 dni od daty wezwania skargę do Sądu (art. 53 § 2 in fine p.p.s.a.). Ponadto nie ulega wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie jest aktem z zakresu administracji publicznej. Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły, odwołanie z tego stanowiska, a także powierzenie obowiązków dyrektora szkoły należy bowiem traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych. W konsekwencji akt administracyjny, aczkolwiek wywołujący dodatkowo pewne skutki w sferze regulowanej prawem pracy (w stosunku pracy), nie przestaje być aktem administracyjnym (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 6/96; wyrok NSA z dnia 14 lipca 2004 r., sygn. OSK 439/04). W dalszej kolejności należało zbadać, czy skarżące mają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem możliwa, jeśli skarżący nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi. W orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest rodzajem skargi powszechnej, służącej każdemu, kto zarzuca naruszenie porządku prawnego. Środek ten jest nakierowany na ochronę praw podmiotowych. Nawet sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli taka uchwała (zarządzenie) nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy może wnieść tylko podmiot, który zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę, i z której można wywodzić swoje uprawnienia. Interes prawny winien być aktualny, obiektywnie istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w dacie złożenia skargi. Nie może to być tylko interes przewidywany w przyszłości, hipotetyczny. Naruszenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie może polegać na tym, że uchwała (zarządzenie) mogłaby stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości. Jednocześnie interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany. Oznacza to, że musi on wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę, a więc skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dacie wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Skarżący wnosząc skargę musi więc wykazać, że zaskarżone zarządzenie, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Brak bezpośredniego wpływu uchwały (zarządzenia) na sferę prawną zindywidualizowanego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu legitymacji procesowej (por. postanowienia NSA: z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. II OZ 18/11; z dnia 3 września 2014 r., sygn. II OZ 783/14). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny czyli sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mogącymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., sygn. I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199, z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu skarżące nie wykazały związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a naruszeniem ich aktualnej, indywidualnej sytuacji prawnej. W niniejsze sprawie skarżące zakwestionowały zarządzenie o powierzeniu konkretnej osobie, tj. E. C. pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych – Publiczna Szkoła Podstawowa i Przedszkole w W. Skarżące upatrują naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że na skutek zmiany arkusza organizacyjnego szkoły, związanej z powierzeniem obowiązków dyrektora E. C., z dniem 22 maja 2012 r., a zatem ponad rok przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia, poprzedni dyrektor rozwiązał ze skarżącymi stosunek pracy. W ocenie Sądu okoliczności, na które powołują się skarżące uzasadniając swoją legitymację procesową należy zakwalifikować jako interes faktyczny, nie poparty żadnym interesem prawnym, a tym bardziej interesem prawnym, który zostałby naruszony. Skarżące były nauczycielkami w szkole w W.. Zarządzenie o powierzeniu E. C. pełnienia obowiązków dyrektora przedmiotowej placówki nie dotyczy praw i obowiązków żadnej ze skarżących. Rozstrzygnięcie to nie jest władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej wpływającym na sytuację prawną skarżących, tym bardziej, że zapadło już w okresie, gdy skarżące nie były nauczycielkami w szkole w W. Zaskarżone zarządzenie dotyczy jedynie praw E. C., do której było adresowane i której sytuację prawną regulowało. Nie ma przepisu prawa, który przyznawałby nauczycielowi jakiekolwiek prawo lub nakładał na niego jakikolwiek obowiązek w związku z powierzeniem konkretnej, indywidualnie oznaczonej osobie, obowiązków dyrektora szkoły. Same skarżące żadnego takiego przepisu nie wskazały, podnosząc jedynie, że stwierdzenie nieważności uchwały umożliwi im dochodzenie praw przed sądem pracy. W tym miejscu należy przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 16 września 2008 r. w sprawie SK 76/06 (publ. OTK-A 2008/7/121) uznał, że art. 101 ust. 1 u.s.g. rozumiany w ten sposób, iż umożliwia zaskarżenie aktów administracyjnych jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego, jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i 7 oraz art.77 ust.2 w zw. z art.2 Konstytucji RP. W świetle powyższego, ponieważ w niniejszej sprawie nie istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną skarżących, polegający na tym, że akt stosowania tej normy, w tym wypadku zaskarżone zarządzenie, może mieć wpływ na ich sytuację prawną w zakresie prawa materialnego, brak było podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W tej sytuacji, zarzuty wydania zaskarżonego zarządzenia z naruszeniem art. 36a ust. 2 i 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), nie mogły zostać poddane ocenie Sądu. Możliwość sądowej kontroli zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem byłaby bowiem możliwa tylko przy ustaleniu, że interes prawny skarżących został przedmiotowym zarządzeniem naruszony. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.