II SA/Ke 1130/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz A. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] , znak: [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu odwołania A. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z 23 września 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył wszczęte postępowanie administracyjne prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w sprawie obiektów znajdujących się na terenach działki gruntu nr ewid. [...] położonej w miejscowości B., gm. K.. W uzasadnieniu Inspektor podał, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji A. M. podniósł, iż pismem z 29 kwietnia 2013 r. wnosił o wszczęcie procedury wyjaśniającej w kwestii zamontowania i użytkowania na terenie działki gruntu nr ewid. [...] w miejscowości B., maszyn wraz z zasilaniem energetycznym do obróbki drewna takich jak dwupiła, wielopiła i trak, a PINB we W. z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie obiektów znajdujących się na terenie ww. działki. Zarzucił, że decyzja o umorzeniu postępowania dotyczy obiektów, a nie maszyn wraz z zasilaniem energetycznym, a ponadto rozstrzygnięcie ma błąd w numerach działek ewidencyjnych. Wskazał, że traki taśmowe wraz z zasilaniem energetycznym stanowią urządzenia, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, czyli są budowlami i wymagane jest pozwolenie na ich budowę. Jego zdaniem brak jest dokumentów legalności usytuowania działalności gospodarczej polegającej na produkcji palet na działce nr ewid. [...] w zakresie ostatecznej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, decyzji o warunkach zabudowy, pozwolenia na budowę dla rozpoczęcia robót budowlanych polegających na montażu urządzeń technicznych wraz z zasilaniem energetycznym oraz analizy PINB we W. pod kątem zgodności z wymaganiami ochrony środowiska, o które wnosił w dniu 8 lipca 2013 r. Świętokrzyski Inspektor wskazał, że na terenie działki nr ewid. [...] znajdują się urządzenia: wielopiła, krajzega, piła taśmowa pozioma, kompresor oraz dwupiła (nieużytkowana wg oświadczenia K. S.). Nad tymi urządzeniami stwierdzono zadaszenia o wymiarach wskazanych na szkicu sytuacyjnym, z którego wynika, że jedno zadaszenie usytuowane jest w odległości 3,60m od granicy działki A. M. nr ewid. [...], jest ono w kształcie litery L o długości obu boków około 12m i zmiennej szerokości, tj. 4,0m i 3,80m. Drugie zadaszenie jest o wymiarach 3,90m x 3,0m i jest usytuowane w granicy z ww. sąsiednią działką. A. M. podczas oględzin oświadczył, że w związku ze swoim pismem do Wójta Gminy K. żąda zmiany lokalizacji prowadzonej przez K. S. działalności gospodarczej, tj. odsunięcia się na koniec jego działki około 100m. K. S. oświadczył, że jest właścicielem działki gruntu nr ewid. [...] i nie wyraża zgody na zmianę lokalizacji prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na produkcji palet ponieważ wszystkie organy, które działały w sprawie, nie wnosiły zastrzeżeń do charakteru i lokalizacji działalności. Podczas kontroli z 27 czerwca 2013 r. organ I instancji stwierdził, że na działce nr [...] znajdują się "dowolnie usytuowane" maszyny do obróbki drewna bez zadaszeń oraz dwa budynki gospodarcze wybudowane na podstawie zgłoszeń dokonanych przez K. S. w dniu 6 czerwca 2007 r. oraz 20 stycznia 2010 r., w których nie stwierdzono użytkowania oraz przechowywania maszyn do obróbki drewna. Organ odwoławczy ubocznie wskazał, że budynki gospodarcze wybudowane na podstawie zgłoszeń nie są przedmiotem wszczętego postępowania administracyjnego, którego zakres określono podczas oględzin z 4 czerwca 2013 r. i zobrazowano na szkicu sytuacyjnym. Wobec stwierdzenia, że zadaszenia znajdujące się nad maszynami zostały rozebrane, organ I instancji umorzył wszczęte postępowania w sprawie tych obiektów jako bezprzedmiotowe. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Inspektor stwierdził, że prawidłowo organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż przekrycia (zadaszenia) nad maszynami do obróbki drewna należy traktować jako wiaty, które zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane wymagają zgłoszenia zamiaru ich budowy, ewentualnie uzyskania pozwolenia na ich budowę, w zależności od powierzchni ich zabudowy oraz łącznej ich liczby na działce. Wiaty te zostały wybudowane samowolnie, tj. wiata w kształcie litery L o powierzchni zabudowy ok. 78,4 m2 bez wymaganego pozwolenia na budowę, a druga o powierzchni 11,7 m2 bez uprzedniego zgłoszenia zamiaru jej budowy właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. K. S. nie przedstawił żadnych dokumentów dotyczących ich budowy. Jako bezsporne wskazał organ odwoławczy, że zadaszenia nad maszynami służącymi do obróbki drewna zostały rozebrane, a pozostały na działce niezadaszone maszyny takie jak: wielopiła, krajzega, piła taśmowa pozioma, kompresor oraz dwupiła, które ustawione są bez fundamentów na gruncie i przestawiane w miarę potrzeby, nie są obiektami budowlanymi, ponieważ nie posiadają cech obiektów budowlanych takich jak: fundamenty, ściany czy zadaszenia oraz nie można zaliczyć ich do budowli w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Wskazał też, że organ nadzoru budowlanego nie posiada właściwości rzeczowej do spraw działalności gospodarczej wykonywanej w otwartym terenie, poza obiektami budowlanymi. Inspektor stwierdził, że właściwa jest decyzja organu I instancji orzekająca o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa w efekcie stwierdzenia, że obiekty (wiaty) stanowiące przedmiot sprawy zostały rozebrane, a dowolne usytuowane maszyny na terenie działki nr [...] nie stanowią obiektów budowlanych regulowanych przepisami ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie z uwagi na mylnie wskazany przez organ I instancji w rozstrzygnięciu nr działki tj. [...] zamiast [...], zreformowano decyzję w tym zakresie. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył A. M. zaskarżając ją w części dotyczącej: - wyjaśnienia sprawy legalności usytuowania działalności gospodarczej K. S. polegającej na produkcji palet na działce nr ewid. [...] w B. w zakresie ostatecznej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę dla rozpoczęcia robót budowlanych polegających na montażu urządzeń technicznych wraz z zasilaniem energetycznym, - nie przeprowadzenia przez PINB we W. analizy pod kątem zgodności z wymaganiami ochrony środowiska prowadzonej działalności gospodarczej, o którą wnosił w uwagach i wnioskach do akt sprawy w dniu 8 lipca 2013 r., - nie wyjaśnienia rozbieżności w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego przez organ I i II instancji, a "orzeczeniem NSA" sygn. akt II SA/Go 764/07 wskazującym, że traki taśmowe wraz z zasilaniem energetycznym stanowią urządzenia, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy, czyli są budowlami i do ich montażu mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i nakazanie K. S. zaprzestania prowadzenia działalności polegającej na produkcji palet "w tym usytuowaniu na działce nr ewid. [...]" ewentualnie nakazanie K. S. odsunięcie usytuowania prowadzonej działalności gospodarczej na koniec działki nr ew. [...] na ok. 100 mb. Ponadto wniósł o rozważenie przez Sąd czy dopuszczalne było w świetle Prawa budowlanego zamontowanie i użytkowanie bez żadnych pozwoleń na terenie działki nr [...] maszyn wraz z zasilaniem energetycznym do obróbki drewna takich jak wielopiła, krajzega, piła taśmowa poprzeczna (trak) i dwupiła. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że stanowisko organu odwoławczego jest tylko w części trafne, a mianowicie wskazanie, że przekrycia (zadaszenia) nad maszynami do obróbki drewna należy traktować jako wiaty, które zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane wymagają zgłoszenia zamiaru budowy, ewentualnie uzyskania pozwolenia na budowę. W powyższym zakresie skarżący oświadczył, że K. S. po oględzinach w dniu 4 czerwca 2013 r. zdjął arkusze blachy z zadaszeń nad maszynami (konstrukcja wiat jest zawsze stała). Wskazał, że wg organów maszyny są nie zadaszone (pod gołym niebem) i z tego względu umorzył postępowanie, po czym K. S. z powrotem założył arkusze blachy na konstrukcję wiat i ponownie zadaszył maszyny. Taka sytuacja, jego zdaniem, ma miejsce nie pierwszy raz. Skarżący wskazał na wyrok sygn. akt II SA/Go 764/07, w którym stwierdzono, że traki taśmowe wraz z zasilaniem energetycznym stanowią urządzenia, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, czyli są budowlami. A. M. zauważył, że produkcja palet odbywa się od 2007 r. na terenie, który nie posiada planów zagospodarowania przestrzennego. Działalność ta powoduje, w ocenie skarżącego, niebezpieczeństwo dla niego i jego rodziny co doprowadziło do pogorszenia się ich warunków zdrowotnych. Produkcja palet odbywa się 15 metrów od jego domu i bezpośrednio przy jego siedlisku, jest bardzo uciążliwa ze względu na hałas o znacznym nasileniu i częstotliwości oraz pył z trocin. Wskazał, że działalność prowadzona jest bez warunków ochrony środowiska i niezbędnych pozwoleń, naruszony został art. 174 pkt 2 Traktatu ustanawiającego europejską Wspólnotę Gospodarczą oraz "art. 323 – przepisy prawa budowlanego według rozporządzenia Ministra i Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dn. 14 grudnia 1994 r." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a). W niniejszym przypadku istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, a co za tym idzie z koniecznością umorzenia tego postępowania. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, przesłanką do zastosowania powyższego przepisu było stwierdzenie przez organy obu instancji, że obiekty (wiaty) stanowiące przedmiot sprawy zostały rozebrane, a dowolnie usytuowane na terenie działki nr ewid. [...] maszyny nie stanowią obiektów budowlanych regulowanych przepisami Prawa budowlanego. Jak wynika z sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia, postępowanie administracyjne toczyło się w sprawie "obiektów znajdujących się na terenie działki gruntu nr ewid. [...] położonej w miejscowości B." (numer działki został przez PINB mylnie wskazany co zasadnie dostrzegł organ odwoławczy). Świętokrzyski Inspektor w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że budynki gospodarcze wybudowane na podstawie zgłoszeń nie są przedmiotem wszczętego postępowania administracyjnego. Ze stwierdzeniem tym nie można się zgodzić, albowiem, ze względu na wskazany wyżej przedmiot postępowania, poza wiatami i maszynami zakresem badania przez organy nadzoru budowlanego winny zostać objęte wszystkie obiekty znajdujące się na działce ewid. nr [...], a więc także wskazane wyżej budynki gospodarcze. Jak wynika z protokołu oględzin z dnia 4 czerwca 2013 r. na terenie ww. działki stwierdzono obecność urządzeń takich jak wielopiła, krajzega, piła taśmowa pozioma, kompresor, dwupiła oraz przekrycia nad nimi. Po wszczęciu postępowania pracownicy organu w dniu 2 września 2013 r. przeprowadzili kolejne oględziny, podczas których poza stwierdzeniem obecności maszyn do obróbki drewna oraz tego, iż zadaszenia nad nimi zostały rozebrane, wskazano że na działce tej znajdują się dwa budynki gospodarcze wybudowane na podstawie zgłoszenia zamiaru budowy: z dnia 6 czerwca 2007 r. oraz 22 sierpnia 2009 r. złożonego przez "Państwa S." w Starostwie Powiatowym we W. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Inspektor ustalił, że podczas kontroli stwierdzono, iż na działce znajdują się dwa budynki gospodarcze wybudowane na podstawie zgłoszeń dokonanych przez K. S. w Starostwie Powiatowym we W. tj. zgłoszenia z dnia 6 czerwca 2007 r. oraz zgłoszenia z dnia 20 stycznia 2010 r., w których nie stwierdzono użytkowania oraz przechowywania maszyn do obróbki drewna. Takie samo ustalenie znalazło się także w decyzji organu I instancji. Powyższe rozbieżności pomiędzy znajdującym się w aktach sprawy protokołem oględzin z 2 września 2013 r., a ustaleniami przyjętymi przez organy, mają o tyle istotne znaczenie, że zgłoszenie z 22 sierpnia 2009 r. dotyczy tymczasowego obiektu budowlanego przeznaczonego do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych, który zostanie rozebrany do dnia 15 lutego 2010 r., natomiast zgłoszenie z 20 stycznia 2010r. obejmowało budynek gospodarczy wolnostojący, służący pracom warsztatowym. Wedle zapisów protokołu z kontroli odbytej 2 września 2013r. na działce nr [...] znajduje się budynek objęty pierwszym z wymienionych wyżej zgłoszeń, który jako obiekt tymczasowy winien już zostać rozebrany. Jeśli zatem organ stwierdził jego dalsze istnienie, nie zostało wyjaśnione, dlaczego nie został objęty niniejszym postępowaniem prowadzonym "w sprawie obiektów" zlokalizowanych na działce K. S. Jeśli zaś organ ustalił, że na działce znajduje się budynek gospodarczy wybudowany na podstawie zgłoszenia z 20 stycznia 2010r., to takie z kolei ustalenie nie znajduje żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, w szczególności w protokole z kontroli przeprowadzonej 2 września 2013r. Niewyjaśnienie powyższych okoliczności stanowi niewątpliwie naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i już z tego tylko powodu koniecznym było uchylenie obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że dowody zgromadzone w sprawie nie dają podstaw do zweryfikowania prawidłowości przyjętej przez organ odwoławczy oceny, że "dowolnie usytuowane na działce maszyny do obróbki drewna (...), które ustawione są bez fundamentów na gruncie i przestawiane w miarę potrzeby, nie są obiektami budowlanymi, ponieważ nie posiadają cech obiektów budowlanych takich jak: fundamenty, ściany czy też zadaszenia oraz nie można zaliczyć ich do budowli w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego." Jak wynika z akt administracyjnych sprawy (zdjęcia stanowiące załącznik do protokołu oględzin z 4 czerwca 2013 r. - k. 7), jedno z urządzeń (piła taśmowa) jest zamocowane na torowisku, przy czym z materiału tego nie można wysnuć jednoznacznego wniosku co do tego, czy torowisko usytuowane jest bezpośrednio na gruncie, jak ustala organ, czy też nie. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 20 lutego 2014 r., M. S. - pełnomocnik K. S. - po okazaniu dokumentacji fotograficznej oświadczyła, że jest to trak taśmowy poruszający się po dwóch szynach usytuowanych na gruncie. Skarżący natomiast oświadczył, że pokazane na zdjęciach szyny, po których porusza się trak taśmowy, połączone są trwale z gruntem poprzez związanie z wylewką betonową, na której są usadowione. Pełnomocnik uczestnika zakwestionowała to twierdzenie podając, że żadna z maszyn nie jest trwale związana z gruntem. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii, spornej jak widać pomiędzy stronami i niewyjaśnionej przez oba organy (jedynym dowodem na tę okoliczność są zdjęcia załączone do protokołów oględzin), ma natomiast istotny w wpływ na wynik sprawy, albowiem zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową, stanowią budowlę, a zatem obiekt budowlany, do którego pełne zastosowanie mają przepisy prawa budowlanego. Za budowlę może być uznane torowisko na fundamentach, na którym zamocowany jest trak (piła taśmowa) wraz z instalacją elektryczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1136/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnienia zatem wymagało, czy widoczne na zdjęciach torowisko, na którym usytuowany jest trak, zamocowane jest na fundamentach i w zależności od ustaleń w tym zakresie, czy i jaką część tego urządzenia można uznać za budowlę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Jak już podkreślono wyżej, ustalenie organu, iż urządzenia ustawione są na gruncie bez fundamentów, nie znajduje oparcia w materiale dowodowym sprawy, a brak wyjaśnienia powyższej okoliczności stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy w tym miejscu zauważyć, że chybionymi są zarzuty skargi odnoszące się do braku wyjaśnienia przez organy "legalności usytuowania działalności gospodarczej" czy nieprzeprowadzenia analizy "pod kątem zgodności z wymaganiami ochrony środowiska prowadzonej działalności gospodarczej", jak również zawarte w skardze żądanie nakazania K. S. "zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej". Zgodnie z art. 84 ust. 1 Prawa budowlanego, do zadań organów nadzoru budowlanego należy: 1) kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego; 2) kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej; 3) badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych; 4) współdziałanie z organami kontroli państwowej. Stosownie zaś do art. 84a ust. 1 tej ustawy, kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje: 1) kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) sprawdzanie posiadania przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie właściwych uprawnień do pełnienia tych funkcji; 3) sprawdzanie dopuszczenia do stosowania w budownictwie wyrobów budowlanych. Do obowiązków organów nadzoru budowlanego nie należy zatem kontrola prowadzonej działalności gospodarczej, a w konsekwencji kwestie te nie mogły być przedmiotem ingerencji tych organów w niniejszej sprawie. Reasumując uznać należy, że umorzenie postępowania administracyjnego z powodu stwierdzenia jego bezprzedmiotowości było przedwczesne, albowiem organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a w szczególności tego, czy na działce nr [...] znajdują się obiekty podlegające reżimowi przepisów prawa budowlanego. Ponieważ wskazane wyżej naruszenia przepisów kpa mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto o art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis od skargi w kwocie 500 zł. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie dowodowe zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa stosując się do wskazań zawartych w niniejszym wyroku i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.