II SA/Ke 1132/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nakazującą P.J. rozbiórkę obiektu konstrukcji stalowej typu garaż blaszak o wymiarach w rzucie 3,30 X 6,00 m samowolnie zrealizowanego na działce nr ewid. [...] w [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ ustalił, że w wyniku przeprowadzonej przez pracowników organu I instancji w dniu 10 lipca 2013r. kontroli na działce nr ewid. [...] położonej w [...], stwierdzono że na powyższej działce znajduje się między innymi będący przedmiotem niniejszego postępowania, obiekt budowlany konstrukcji stalowej typu garaż blaszak o wymiarach w rzucie 3,30 X 6,00 m, niepołączony trwale z gruntem, ustawiony na wylewce cementowej o grubości ok. 8 cm. Obecny podczas kontroli P.J. przyznał, że jest inwestorem opisanego wyżej blaszaka wybudowanego w maju 2006 roku bez dopełnienia czynności formalno-prawnych. Po zawiadomieniu stron pismem z dnia 27 lutego 2015 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie opisanego wyżej tymczasowego obiektu o konstrukcji stalowej, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymał roboty budowlane związane z budową tego obiektu, którego budowa nie została zakończona pod względem i jednocześnie nałożył na inwestora P.J. obowiązek przedłożenia w terminie do 30 sierpnia 2015r.: zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy o zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1.2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, tj.: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z jednoczesnym pouczeniem, że niespełnienie powyższych obowiązków poskutkuje wydaniem nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku. Ponieważ zobowiązany nie przedłożył w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nakazał P.J. dokonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Ustalony przez organ I instancji stan faktyczny organ II instancji w całości podzielił, podobnie jak zastosowaną w sprawie kwalifikację prawną. Zauważył w szczególności, że fakt samowolnego wybudowania przedmiotowego obiektu nie był kwestionowany przez żadną ze stron. Odnosząc się do argumentów odwołania WINB podniósł, że jakkolwiek w obecnym stanie prawnym budowa przedmiotowego obiektu budowlanego (o powierzchni zabudowy do 35m2)- wymagałaby jedynie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego po nowelizacji), to jednak z uwagi na fakt, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez organ I instancji przed dniem 28.06.2015r. - zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu sprzed nowelizacji. Stosownie bowiem do przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z tym organ II instancji zauważył, że w dacie realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, jego budowa nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż garaże blaszane - nie były wymienione w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowił zamknięty katalog obiektów budowlanych, których budowa była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadnie zatem organ I instancji wdrożył w tej sprawie postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48-49 Prawa budowlanego i umożliwił inwestorowi zalegalizowanie dokonanej samowoli budowlanej, nakładając na niego obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji. Z uwagi jednak na fakt, iż zobowiązany nie przedłożył w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów, PINB obowiązany był wydać nakaz rozbiórki tego obiektu budowlanego, do czego zobowiązuje treść art.48 ust. 1, 3 i 4 Prawa budowlanego. W skardze z dnia 19 listopada 2015 r. P.J. wniósł o uchylenie decyzji WINB w Kielcach z dnia [...] w całości. Skarżący zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że postawienie konstrukcji blaszanej w postaci budynku gospodarczego – garażu o wymiarach 3,30x6,00 m niepołączonego trwale z gruntem na wylewce betonowej wymaga pozwolenia na budowę; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez brak wszechstronnego zebrania i analizy materiału dowodowego, w szczególności brak zbadania jakie jest przeznaczenie spornej konstrukcji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nowelizacja Prawa budowlanego dokonana ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. rozwiała wątpliwości co do tego, że garaż nawet w rozumieniu przepisów obowiązujących przed jej wejściem w życie należy traktować jako budynek gospodarczy . Ustawodawca posługuje się bowiem w nowym brzmieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 pojęciem:" wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, w tym garaży". Wynika stąd, że nowelizacja jedynie doprecyzowała , że pod pojęciem wolno stojących budynków gospodarczych mieściły się też garaże. Nowelizacja nie miała, zdaniem skarżącego, na celu poszerzenia kręgu zwolnień kategorii budynków, na które wymagane jest pozwolenie na budowę, ale doprecyzowanie, że zwolnienie obejmuje również garaże. Gdyby ustawodawca nie traktował przed nowelizacją garaży jako budynków gospodarczych, to wprowadziłby w nowym brzmieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 garaż jako nową kategorię, dodając słowo "garaż" po przecinku po słowach "wolno stojące budynki gospodarcze". Przed nowelizacją z lutego 2015 r. warunkiem skorzystania przez budowlę, jaką jest garaż ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę była wyłącznie powierzchnia, która nie mogła przekroczyć 25 m². Każdy budynek przeznaczony do pełnienia różnorakich funkcji, w tym garażowania auta, był objęty hipotezą normy prawnej z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zarzut naruszenia przepisów postępowania polegał zdaniem skarżącego na tym, że organy administracji nie poczyniły ustaleń na okoliczność sposobu użytkowania spornego budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Praw o o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji sprawowana jest w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Dokonując tak rozumianej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w postępowaniu organów obu instancji takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności wydanych decyzji. Zasadnicza wątpliwość, która została wyrażona w toku postępowania, a także w skardze przez inwestora przedmiotowego obiektu budowlanego, dotyczyła tego, czy na wzniesienie tego obiektu konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Rozumowanie skarżącego opierało się na poglądzie, że będący przedmiotem postępowania garaż blaszak, również przed wejściem w życie nowelizacji prawa budowlanego obowiązującej od dnia 28 czerwca 2015 r. powinien być traktowany jako rodzaj wolnostojącego parterowego budynku gospodarczego wymienionego w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a więc obiektu zwolnionego od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Taki pogląd skarżącego opierał się na przedstawionej przez niego wykładni nowelizacji art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. 2015.443) sprowadzającej się do wniosku, że posługując się w nowym brzmieniu tego przepisu pojęciem "wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży", ustawodawca jedynie doprecyzował, że pod pojęciem wolno stojących budynków gospodarczych mieściły się również garaże. Nowelizacja nie miała bowiem na celu poszerzenia kręgu zwolnień kategorii budynków, na które wymagane jest pozwolenie na budowę, ale doprecyzowanie, że zwolnienie obejmuje również garaż. W ocenie Sądu przedstawiona wykładnia nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ z poczynionych w sprawie ustaleń, które Sąd uznał za poprawne wynika, że będący przedmiotem postępowania garaż blaszak nie jest budynkiem, przez co art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 27 czerwca 2015 r. (które ma w sprawie zastosowanie ze względu na treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw) - w ogóle nie może mieć do niego zastosowania. Organy nadzoru budowlanego ustaliły bowiem, że będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany, to obiekt konstrukcji stalowej typu garaż blaszak o wymiarach w rzucie 3,30 x 6,00 m, niepołączony trwale z gruntem, ustawiony na wylewce cementowej o grubości ok. 8 cm. Tymczasem z ustawowej definicji budynków zawartej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że Ilekroć w tej ustawie jest mowa o budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Brak tej pierwszej cechy, tj. trwałego związania z gruntem odnotowany w protokole kontroli z dnia 9 lutego 2015 r. oraz widoczny na załączonych do niego zdjęciach powoduje, że obiekt ten nie może być uznany za budynek. W konsekwencji nie można go uznać za obiekt budowlany zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu przedmiotowy garaż blaszak nie może być również uznany za którejkolwiek inny z obiektów budowlanych opisanych w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd podzielany również przez Sąd w niniejszym składzie, że obiekt budowlany taki, jak garaż blaszany - należy do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, a które należy zaliczyć do obiektów w rozumieniu art. 3 pkt 1b Prawa budowlanego, tj. do budowli (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1443/06, wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r., II OSK 576/10). Realizacja tego typu garaży nie wymaga pozwolenia na budowę jedynie wówczas, gdy spełniają one warunki wynikające z treści art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadnie przyjęto, że przedmiotowy obiekt nie został objęty hipotezami przepisów art. 29 ust. 1 pkt 12, pkt 24 i pkt 25 Prawa budowlanego, odnoszącymi się do budowy tymczasowych obiektów budowlanych. Żadna z przesłanek wymienionych w art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego, zwalniająca od uzyskania pozwolenia na budowę (zgłoszenia) nie zaistniała w niniejszej sprawie. Nie można bowiem przyjąć, aby przedmiotowy garaż był obiektem, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 25 cyt. ustawy, gdyż nie można zaliczyć go do eksponatów wystawowych, nie jest on też obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 24 cyt. ustawy), jak również obiektem tymczasowym przewidzianym do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 12 cyt. ustawy). Żadnego zgłoszenia dotyczącego tego garażu jego inwestor bowiem nie składał. Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, a zwłaszcza oświadczenie P.J. dotyczące przyspawania konstrukcji tego garażu do prętów Ø 12 mm zabetonowanych w wylewce betonowej grubości 8 cm, złożonego w trakcie kontroli z dnia 9 lutego 2015 r., należy również zauważyć, że nawet przy przyjęciu poglądu, że przedmiotowy garaż blaszak jest jednak budynkiem, nie można by zaakceptować wykładni art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zaprezentowanej w skardze. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015 r. ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych był pogląd, że garażu nie można zakwalifikować do budynków gospodarczych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w konsekwencji czego na wybudowanie garażu wymagane jest uzyskanie pozwolenie na budowę. Garaż, w tym zwłaszcza garaż blaszany o tak niewielkich rozmiarach jak ujawniony w sprawie (3,30 x 6 m), nie jest bowiem budynkiem gospodarczym, o którym mowa w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz.U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.). Powołany przepis stanowi, że przez budynek gospodarczy rozumie się budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi i sprzętu służących do obsługi budynku mieszkalnego, zamieszkania zbiorowego, użyteczności publicznej, rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej również do przechowywania środków i sprzętu do produkcji rolnej oraz płodów rolnych. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym garaż jest obiektem służącym z zasady do przechowywania pojazdów, który nie zostały wymienione w przytoczonym przepisie § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W związku z tym nie można garażu zakwalifikować do budynków gospodarczych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w konsekwencji czego na wybudowanie takiego garażu wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę (zob. np. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1553/04 dostępny w bazie cbois.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2011 r. VII SA/Wa 688/11, LEX nr 1088805). Wbrew wywodom skargi, również nowelizacja prawa budowlanego wprowadzona ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. (która, jak to już wyżej wyjaśniono, nie ma w sprawie zastosowania) nie może zmienić powyższego poglądu. Nie można bowiem mówić o doprecyzowaniu przez nowe brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pojęcia "wolnostojących budynków gospodarczych" w kierunku potwierdzenia w nim, że obejmowało ono i przed 28 czerwca 2015 r. garaże, skoro w poprzednim stanie prawnym nie było w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości, że garaży, a zwłaszcza garaży blaszanych, nie można zakwalifikować do budynków gospodarczych w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Poza tym należy zauważyć, że przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego jako zasadę przyjmuje, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które przewidują wyjątki od tej zasady wymieniając rodzaje obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, rodzaje robót budowlanych, których wykonywanie nie wymaga takiego pozwolenia oraz rodzaje obiektów budowalnych i robót budowlanych, które wymagają zgłoszenia. Zgodnie z powszechnie przyjmowaną regułą wykładni prawa, jakichkolwiek wyjątków od zasady, w tym również od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego nie można interpretować rozszerzająco. Skoro więc przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015 r. nie wymieniał garaży, to garażu blaszanego takiego jak przedmiotowy, nie można było uznać za budynek gospodarczy. Odnośnie przeznaczenia tego garażu organ poprawnie zinterpretował ustalenia poczynione w toku kontroli z 9 lutego 2015 r., że główną jego funkcją jest przechowywanie pojazdów, co wynika zwłaszcza z jego niewielkich rozmiarów. Również sam skarżący w toku całego postępowania określał ten obiekt jako garaż. Nawet więc jeśli służy on skarżącemu również do celów innych, niż garażowanie pojazdów, nie można uznać go za budynek gospodarczy w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015 r. Dokonaną zmianę tego przepisu należy natomiast interpretować odmiennie niż skarżący, tj. że dodanie w jego treści nowej kategorii budynków gospodarczych, tj. garaży, świadczy właśnie o poszerzeniu katalogu obiektów budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a nie o doprecyzowaniu przez ustawodawcę pojęcia budynków gospodarczych. Takie doprecyzowanie powinno poza tym znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu projektu nowelizacji Prawa budowlanego z 20 lutego 2015 r., co jednak nie nastąpiło (por. uzasadnienie projektu ustawy dostępne w systemie informacji prawnej LEX pod adresem http://sip.lex.pl/#/projekt-ustawy/102007018/3/zm-ustawa-prawo-budowlane-oraz-niektore-inne-ustawy). Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały budowę przedmiotowego garażu blaszanego za samowolną. Ponieważ równocześnie organy ustaliły, że zachodziła w sprawie możliwość wypełnienia przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego koniecznych do legalizacji tego obiektu, zasadnie umożliwiły skarżącemu inwestorowi jego zalegalizowanie, wydając w tym celu postanowienie z dnia 8 maja 2015 r. wstrzymujące roboty budowlane i nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia w stosownym terminie ponad 3 miesięcy dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Ponieważ skarżący nie skorzystał z możliwości legalizacji nie przedkładając w wyznaczonym terminie żadnych dokumentów, organ nadzoru budowlanego I instancji miał prawo i obowiązek wydania decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. ust. 4 tej ustawy bowiem, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3, stosuje się przepis art. 48 ust. 1, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie można zgodzić się z zawartym w skardze zarzutem naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez brak zbadania, jakie jest przeznaczenie spornego obiektu budowlanego. Organy takie ustalenie poczyniły w oparciu o przeprowadzone w sprawie dowody, w tym zwłaszcza protokół kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego i ocena ta nie budzi wątpliwości Sądu, o czym była wyżej mowa. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.