II SA/Ke 1133/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2014r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powierzenia R. obowiązku wynikającego z zadania własnego gminy, obejmującego sprawy terenów zieleni gminnej i zadrzewień Miasta oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] Rada Miasta powierzyła Rejonowemu Przedsiębiorstwu Zieleni sp. z o.o. obowiązek wynikający z zadania własnego gminy, obejmujący sprawy terenów zieleni gminnej i zadrzewień Miasta , precyzując jego zakres (§ 1), wynikające z jego wykonywania koszty (§ 2), powierzając wykonanie tej uchwały Prezydentowi Miasta (§ 3) i wskazując, że akt ten wchodzi w życie z dniem jego podjęcia (§ 4). W podstawie prawnej powołano art. 7 ust. 1 pkt 12 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011r. nr 45, poz. 236) w związku z art. 78 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004r. nr 92, poz. 880 ze zm. ) oraz w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz. U. z 1991r. nr 101, poz. 444 ze zm. ), a także w związku z art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 1996r. nr 132, poz. 622 ze zm.). Pismem z dnia 1 października 2013r. (data nadania) M. S., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą U., działając na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu ww. uchwały – poprzez jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazano na naruszenie art. 9 u.s.g. poprzez wykonywanie zadania własnego gminy w zakresie terenów zieleni gminnej i zadrzewień Miasta w sprzeczności z zasadami gospodarności, rzetelności i celowości – wobec powierzenia realizacji tego obowiązku podmiotom oferującym zawyżone ceny, nieadekwatne do jakości usług. Wobec braku odpowiedzi ze strony organu w dniu 26 listopada 2013r. M. S., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą U., wniósł skargę na wymienioną na wstępie uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zarzucając temu aktowi naruszenie prawa materialnego, to jest: - art. 7 ust. 1 pkt 12 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. – poprzez uznanie, że Spółka Komunalna - Regionalne Przedsiębiorstwo Zieleni Sp. z o.o. jest najlepszym i najkorzystniejszym dla finansów publicznych podmiotem do zaspokojenia zbiorowych potrzeb ludności w zakresie zieleni gminnej i zadrzewień; - art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej w zw. z art. 78 ustawy o ochronie przyrody oraz w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o lasach, a także w związku z art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – poprzez powierzenie obowiązków wynikających z zadań własnych gminy w zakresie obejmującym sprawy terenów zieleni gminnej i zadrzewień Miasta Spółce Komunalnej - Regionalnemu Przedsiębiorstwu Zieleni sp. z o.o. z pominięciem zasady racjonalnej gospodarności środkami publicznymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na brak legitymacji czynnej po stronie skarżącego. W tym zakresie zwrócono uwagę na brak wykazania, że zakwestionowany akt narusza interes prawny bądź uprawnienie strony, wynikające bezpośrednio z normy prawa materialnego. Nie wskazano bowiem konkretnej normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego, powołując się jedynie na fakt prowadzenia przezeń określonej działalności gospodarczej – w ramach której wykonywane są wszelkie rodzaje robót, których realizacja została powierzona Rejonowemu Przedsiębiorstwu Zieleni sp. z o.o. . W rezultacie, zdaniem organu, skarżący posiada jedynie interes faktyczny, nieuprawniający do zakwestionowania ww. uchwały. Końcowo wyjaśniono, że skoro dla realizacji zadań własnych Gminy – polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty w sprawach zieleni gminnej i zadrzewień – utworzono z majątku Gminy spółkę prawa handlowego – Rejonowe Przedsiębiorstwo Zieleni sp. z o.o. to nie było obowiązku wyboru innego podmiotu do realizacji tych konkretnych zadań w trybie przetargu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270) zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu, uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy P.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy P.p.s.a.). Zakwestionowanym w niniejszej sprawie aktem jest uchwała Rady Miasta z dnia [...] w sprawie powierzenia Rejonowemu Przedsiębiorstwu Zieleni sp. z o.o. obowiązku wynikającego z zadania własnego gminy, obejmującego sprawy terenów zieleni gminnej i zadrzewień Miasta – zaskarżona do tut. Sądu przez M. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą U. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ponadto, jak wynika z uchwały NSA z dnia 2 kwietnia 2007r. o sygn. akt II OPS 2/07, Lex nr 260435 zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma również przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. Ostatni z powołanych przepisów ustawy P.p.s.a. dotyczy m. in. 60 – dniowego terminu na wniesienie skargi, liczonego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa – w przypadku, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. Analizując akta niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący spełnił pisane powyżej wymogi formalne, uprawniające do wniesienia skargi na opisaną powyżej uchwałę. Pismem z dnia 1 października 2013r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) strona wezwała bowiem Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zaskarżoną uchwałą – co pozostało bez odpowiedzi ze strony organu. Następnie, w ustawowym terminie 60 dni – o jakim mowa w ww. art. 53 § 2 ustawy P.p.s.a. – M. S. wniósł skargę do tut. Sądu (data nadania – 26 listopada 2013r.). Z uwagi na treść art. 101 ust. 1 u.s.g. podstawową kwestią, jaką należy rozstrzygnąć w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy po stronie skarżącego istnieje interes prawny lub uprawnienie, które zakwestionowana uchwała mogłaby naruszyć. Zgodnie z poglądem reprezentowanym w orzecznictwie skarga złożona na podstawie art. 101 u.s.g. może być wniesiona tylko przez ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone – jako że skarga w tym trybie nie ma charakteru actio popularis. W rezultacie do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. nie legitymuje jedynie sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z dnia 3 września 2004r. o sygn. akt OSK 476/04, Lex nr 141458, z dnia 1 marca 2005r. o sygn. akt. OSK 1437/2004, Lex nr 151236). Kwestionowany akt musi zatem naruszać konkretny własny interes prawny skarżącego. Ten zaś musi wynikać z norm prawa materialnego, kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Dlatego też – jak podkreśla NSA w wyroku z dnia 12 marca 2013r. o sygn. akt I OSK 1761/12, Lex nr 1311573 – skarżący winien wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. W tym zakresie strona musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawiając ją - przykładowo - pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację. Mając na względzie powyższe rozważania zasadnym jest wniosek o braku wykazania przez skarżącego naruszenia przez zaskarżoną uchwałę jego interesu prawnego. Jak wynika bowiem z uzasadnienia skargi skarżący wywodzi swój interes prawny w kwestionowaniu tego aktu wyłącznie z faktu, że prowadzi on działalność gospodarcza pod nazwą U. W tym zakresie podkreślono, że do zakresu działalności ww. przedsiębiorstwa należą wszelkie rodzaje robót (m. in. usługi z zakresu utrzymywania zieleni i zadrzewień) – które zostały ww. uchwałą powierzone do wykonania Rejonowemu Przedsiębiorstwu Zieleni sp. z o.o. Strona, kwestionując legalność podjętej uchwały, wskazuje m. in. że ceny jednostkowych robót wykonywanych przez Rejonowe Przedsiębiorstwo Zieleni sp. z o.o są zawyżone w stosunku do rynkowych cen takich usług świadczonych przez pozostałe podmioty gospodarcze działające na rynku (w tym jego przedsiębiorstwo). Uzasadniając powyższe stanowisko powołano się na art. 9 u.s.g., podkreślając że Rada Miasta powierzyła wykonywanie zadań z zakresu spraw terenów zieleni gminnej i zadrzewień komunalnej osobie prawnej bez przeprowadzenia jakichkolwiek analiz rynkowych prowadzących do ustalenia, czy jest to najkorzystniejsza forma wykonania tych zadań, z pominięciem zasad rzetelnego gospodarowania środkami publicznymi oraz konkurencyjności rynkowej. Odnosząc się do art. 9 u.s.g. należy wyjaśnić, że zgodnie z tym przepisem w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi (ust. 1), a formy prowadzenia gospodarki komunalnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej określa odrębna ustawa (ust. 3). Zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu u.s.g., są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 u.s.g., których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 9 ust. 4 tej ustawy). Jak wynika z kolei z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 1996r. nr 132, poz. 622 ze zm.) do obowiązkowych zadań własnych gminy należy utrzymanie czystości i porządku w gminach. Formy realizacji tych zadań określa art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności tworzą warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy lub zapewniają wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych. Wskazać również należy na przepis art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011r. nr 45, poz. 236), który stanowi, że gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Z kolei stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.), w trybie przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2010r. nr 106, poz. 675), przepisów ustawy z dnia 9 stycznia 2009r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. nr 19, poz. 101, z późn. zm.), przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010r. nr 113, poz. 759, z późn. zm.), przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010r. nr 234, poz. 1536) i ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011r. nr 5, poz. 13) albo na zasadach ogólnych. Mając na uwadze treść cyt. przepisów wskazać trzeba, że ustawodawca określił dwa sposoby realizacji gminnych zadań użyteczności publicznej. Pierwszy dotyczy wykonywania przez gminę zadań komunalnych we własnym zakresie tj. przez utworzoną w tym celu własną jednostkę organizacyjną. Wówczas podstawą powierzenia wykonywania zadań jest sam akt organu gminy powołujący do życia tę jednostkę i określający przedmiot jej działania. W takim przypadku nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych i nie jest potrzebne zawieranie przez gminę umów z własną jednostką organizacyjną w zakresie zadań, dla których gmina powołała tę jednostkę (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2005r., II GSK 105/05. LEX nr 180740). Tworzenie gminnych jednostek organizacyjnych, jak również ich likwidowanie i reorganizacja oraz wyposażenie w majątek, odbywa się w drodze uchwał rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g.). Kompetencja ta należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Zasady organizacji i funkcjonowania tych jednostek regulują odrębne przepisy, zwłaszcza ustawa o finansach publicznych (gminne zakłady i jednostki budżetowe) oraz kodeks spółek handlowych właściwy dla gminnych spółek handlowych. Drugą możliwą sytuacją jest przekazanie ww. obowiązków podmiotowi niezależnemu organizacyjnie, gospodarczo i majątkowo od gminy. Chodzi tu o osoby fizyczne oraz jednostki organizacyjne niebędące własnymi jednostkami gminy. Takie powierzenie odbywa się wówczas na zasadach ogólnych z wykorzystaniem cywilnoprawnej umowy, która jest podstawą powierzenia wykonywania gminnych zadań. Z treści art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej wynika, że wtedy właśnie konieczne jest uwzględnienie przepisów o finansach publicznych i przepisów o zamówieniach publicznych. W tym miejscu, mając na uwadze status Rejonowego Przedsiębiorstwa Zieleni sp. z o.o. – któremu zaskarżoną uchwałą powierzono sprawy terenów zieleni gminnej i zadrzewień – podkreślić należy, że szczególnym rodzajem komunalnych jednostek organizacyjnych są gminne osoby prawne, jak np. komunalne spółki kapitałowe. Zdaniem Sądu, przez pojęcie "komunalnej spółki kapitałowej" należy rozumieć spółkę utworzoną w drodze uchwały organu gminy, w celu wykonywania określonych zadań użyteczności publicznej w ramach gospodarki komunalnej, w której wszystkie udziały (akcje) stanowią mienie jednostki samorządu terytorialnego, a przynajmniej ponad 50 % udziałów (por. Andrzej Szwec Komentarz Ustawa o samorządzie gminnym, wydanie 4, Warszawa 2012 r., str. 165, 166). Jak wynika z tekstu jednolitego Aktu przekształcenia (k. 47 akt sądowych) Miasto utworzyło Spółkę z o.o. pod nazwą Rejonowe Przedsiębiorstwo Zieleni sp. z o.o. w celu realizacji zadań własnych gminy określonych w art. 7 u.s.g. (art. 1 ust. 1), przy czym wszystkie udziały objęła Gmina (art. 4 ust. 3). W ocenie Sądu, skoro dla realizacji zadań własnych Gminy – obejmujących stosownie do zakresu art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach również sprawy zieleni gminnej i zadrzwień – została utworzona spółka prawa handlowego, bez udziału w kapitale spółki podmiotów zewnętrznych, to nie było obowiązku wyboru podmiotu do realizacji tych konkretnych zadań w trybie przetargu. Odnosząc się do argumentacji skargi o naruszeniu przez zakwestionowaną uchwałę zasady racjonalnej gospodarności środkami publicznymi wskazać trzeba, że z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wynika generalna zasada, że tryb przetargu nie ma zastosowania w przypadku powierzenia przez gminę świadczenia usług własnej jednostce organizacyjnej, traktowanej jako podmiot wewnętrzny utworzony w celu wykonania określonego zadania publicznego. Z tego też względu należało uznać, że skarżący nie posiada interesu prawnego zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, zwłaszcza że przyjęte w podstawie prawnej tego aktu przepisy prawa materialnego nie ustanawiają dla niego żadnych uprawnień, których realizacji mógłby się skutecznie domagać. Natomiast sam interes faktyczny – jaki niewątpliwie przysługuje skarżącemu w zakresie powierzenia mu przez Radę Miasta obowiązków, które na podstawie zakwestionowanej uchwały wykonuje Rejonowe Przedsiębiorstwo Zieleni sp. z o.o. (i uzyskania z tego tytułu odpowiedniego wynagrodzenia) – nie jest wystarczający dla uznania legitymacji skargowej skarżącego w tej sprawie. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g posługuje się bowiem wyłącznie kategorią naruszenia interesu prawnego. Należy przy tym podkreślić, że stosownie do powołanych przepisów Rada Miasta miała pełne prawo wyboru sposobu realizacji zadań własnych przez utworzoną w tym celu komunalną osobę prawną – czego nie można zakwestionować w drodze skargi do sądu administracyjnego. Reasumując, zasadnym jest stwierdzenie, że przez powzięcie zakwestionowanej uchwały nie doszło do naruszenia interesu prawnego M. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą U. Należy przy tym wyjaśnić stronie, że jak wynika z wyroku NSA z dnia 24 listopada 2006r. o sygn. akt II OSK 1274/06, Lex 342623 "zbudowanie systemu zaskarżalności zarządzeń na ochronie interesu publicznego i na ochronie naruszonego interesu prawnego powoduje, iż nie można dokonywać rozszerzającej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g., wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości – nie zaś z naruszenia przepisów prawa, które przyznają konkretny, indywidualny, aktualny, obiektywny interes prawny (uprawnienie)". W rezultacie dopiero jednoczesne naruszenie konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnej osoby, powiązane z naruszeniem konkretnych przepisów prawa daje taką legitymację. Podobnie, w wyroku z dnia 16 września 2008r. o sygn. akt SK 76/08 Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodne z Konstytucją RP takie rozumienie art. 101 ust. 1 u.s.g., które umożliwia zaskarżanie aktów administracji jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego. Zdaniem Trybunału szeroka legitymacja skargowa, która prowadziłaby do zaskarżania uchwał i zarządzeń organów gminy, bez względu na ochronę prawnie uzasadnionego, na gruncie prawa materialnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, naruszałaby przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Subiektywne przekonanie skarżącego o niecelowości, niesłuszności, czy nawet niezgodności z prawem podjętej przez radę gminy uchwały nie jest zatem równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003r. III RN 42/02, OSNP 2004, Nr 7, poz. 114). W świetle powyższego, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę – jako pochodzącą od nieuprawnionego podmiotu – na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.