II SA/Ke 115/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. Z. i D. Z. na decyzję Wojewody z dnia 22 grudnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 22 grudnia 2016 r. znak: [...], Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania A. i D. małż. Z., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 3 listopada 2016 r. znak: [...], sprostowaną postanowieniem z dnia 24 listopada 2016 r., o udzieleniu P. S.A. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w K. przy ul. K., oznaczonej w ewidencji gruntów m. K., obr. 0002, jako działka nr 43/6, w celu realizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przeprowadzeniu przez ww. nieruchomość napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji R. – K. zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta z dnia 28 października 2016 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 26 czerwca 2015 r., później uzupełnionym, P. S.A. wystąpiła do Prezydenta Miasta o wydanie m.in. na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej jako: ugn) decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości oraz nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu tego wniosku organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 3 listopada 2016 r., nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu małżonkowie Z. zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 124 ust. 1a ugn oraz art. 6, art. 8 i art. 130 Kpa w zw. z art. 124 ust. 1 ugn poprzez wydanie decyzji w oparciu o nieostateczną decyzję z dnia 28 października 2016 r. Dodatkowo zarzucili naruszenie art. 107 § 2 Kpa w zw. z art. 124 ust. 1 i 1a ugn poprzez niezawarcie w treści decyzji terminu, na który udzielone zostało zezwolenie na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości. Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia 28 października 2016 r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 124 ust. 1 ugn, ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 43/6, stanowiącej współwłasność małżonków Z., poprzez zezwolenie P. S.A. na przeprowadzenie przez całą szerokość wymienionej wyżej nieruchomości w jej północno-zachodniej części napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji R. – K. Decyzją z dnia 20 grudnia 2016 r. znak: [...] Wojewoda utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy, jednak nie podlegało ono wykonaniu z uwagi na treść art. 9 ugn. Na podstawie wniosku Spółki organ stwierdził, że w niniejszej sprawie występuje zarówno ważny interes społeczny, jak i ważny interes gospodarczy, ponieważ przebudowa linii energetycznej ma zapewnić stały dopływ energii do wielu odbiorców na znacznym obszarze. Wyjaśnił, że istniejące linie doprowadzające energię elektryczną do aglomeracji k. nie są w stanie przesłać wystarczającej ilości energii, a ich awarie powodują poważne problemy w zasilaniu stacji R. i stacji K. Inwestycja zapewni bezpieczeństwo energetyczne poprzez niwelację zagrożenia przerw w dostawie energii. Powołując się na wyrok NSA w sprawie I OSK 987/07 organ stwierdził, że w sytuacji realizacji inwestycji celu publicznego interes społeczny powinien być przedkładany ponad interes właściciela nieruchomości. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja wydawana w trybie art. 124 ust. 1a ugn jest rozstrzygnięciem uzależnionym od istnienia w obrocie prawnym decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, tj. decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 ugn. Następnie ustalił, że przedmiotowa inwestycja z uwagi na swój charakter jest niewątpliwie inwestycją celu publicznego. W konsekwencji organ uznał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 124 ust. 1a ugn w zw. z art. 108 § 1 Kpa. Konstrukcja tego przepisu przesądza o obligatoryjnym wydaniu decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości i nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że zezwolenie na niezwłoczne zajecie nieruchomości ma znaczenie jedynie w przypadku, gdy decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 ugn nie jest ostateczna lub nie jest jeszcze wykonalna. W przeciwnym razie rozstrzygnięcie w trybie art. 124 ust. 1a ugn pozbawione byłoby doniosłości prawnej, skoro inwestor mógłby przystąpić do realizacji inwestycji na podstawie ostatecznej i wykonalnej decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 ugn. Przepis art. 124 ugn nie nakłada również na organ obowiązku określenia terminu wykonania prac. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. i D. małż. Z. zarzucili powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 124 ust. 1a ugn poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo jej wydania na podstawie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości wydanej z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania. Dodatkowo zarzucili naruszenie art. 124 ust. 1 ugn i art. 104 Kpa poprzez niezawarcie w decyzji terminu, na jaki zezwolono na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu podniesiono, że aktualnie do WSA w Kielcach wniesiona została skarga na decyzję Wojewody z dnia 20 grudnia 2016 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wskazano, że naruszenia, których dopuściły się organy w postepowaniu dotyczącym ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości dotykają pośrednio również decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie, co powoduje konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego niezwłocznie po wyeliminowaniu wadliwej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Uzasadniając zarzut niewskazania terminu, na jaki udzielone zostało zezwolenie, skarżący podnieśli, że uchybienie to powoduje nie tylko stan niepewności, ale też uniemożliwia korzystanie przez właściciela z reszty swoich uprawnień nieograniczonych decyzją, odnoszących się do nieruchomości przeznaczonej na cele rolne. Wskazano, że w treści art. 124 ust. 1 ugn brak jest sformułowania na które powołuje się organ, mianowicie, że ograniczenie dotyczy czasu koniecznego do przeprowadzenia robót. Ponadto, taka wykładnia stoi w sprzeczności nie tylko z interesem skarżących, ale też z żądaniem wnioskodawcy, którego pełnomocnik na rozprawie administracyjnej w dniu 15 października 2015 r. oświadczył, że występuje o zezwolenie na zajęcie na okres 24 miesięcy od dnia wykonalności decyzji zezwalającej na wejście na nieruchomość. Skarżący podtrzymali poza tym zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), dalej "ugn", zgodnie z którym w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Przepis art. 124 ust. 1 ugn stanowi zaś, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika z akt sprawy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane po uprzednim wydaniu przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia 28 października 2016 r., którą orzeczono na podstawie art. 124 ust. 1 ugn o ograniczeniu korzystania z przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 43/6, stanowiącej współwłasność skarżących. Powyższe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło poprzez zezwolenie P. S.A na przeprowadzenie przez całą szerokość ww. nieruchomości, w jej północno-zachodniej części, napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV. Ustawodawca w art. 124 ust. 1a ugn przesądził o obligatoryjnym wydaniu decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości oraz nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki, o których mowa w tym przepisie. O ile zostały one spełnione - wskazany organ udziela w drodze decyzji, zezwolenia, a decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Organ zobowiązany jest do wydania decyzji na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny w przypadkach określonych w art. 108 Kpa lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym. Przepis art. 108 Kpa stanowi, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Z przesłanek wskazanych w art. 108 Kpa do rozważenia w niniejszej sprawie pozostaje przede wszystkim inny interes społeczny, ewentualnie wyjątkowo ważny interes strony, natomiast przepis art. 124 ust. 1a zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uzasadnia wskazując na ważny interes gospodarczy. W ocenie Sądu organ prawidłowo wykazał, że wniosek Spółki o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest zasadny, a wydanie zaskarżonych decyzji było uzasadnione ważnym interesem gospodarczym, a także interesem społecznym. Przedmiotowa inwestycja ma bowiem, jak wynika z uzasadnienia wniosku, poprawić bezpieczeństwo dostaw energii elektrycznej dla mieszkańców gmin i innych odbiorców zlokalizowanych wokół K., zaspokoić rosnące zapotrzebowanie na energię elektryczną aglomeracji k., umożliwić przyłączenie nowych odbiorców energii, doprowadzić do powstania alternatywnych możliwości zasilania w energię elektryczną sieci oraz stworzyć korzystne warunki umożliwiające napływ nowych inwestycji. We wniosku wskazano, że niezrealizowanie inwestycji w terminie stwarza niebezpieczeństwo niedostarczenia lub nienależytego dostarczenia energii elektrycznej do indywidualnych gospodarstw domowych, obniżenie poziomu energetycznego województwa, niedostarczenie energii elektrycznej do zakładów przemysłowych, urzędów, szkół, żłobków, przedszkoli, czy szpitali. Okoliczności powyższe nie budzą wątpliwości Sądu, a skarżący ze swej strony w żaden sposób ich nie zakwestionowali. Ustalenie, że wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1a ugn został złożony przez inwestora oraz zachodzi jedna z okoliczności wymienionych w art. 108 Kpa lub ważny interes gospodarczy, było więc wystarczające do wydania przez organ I instancji decyzji z dnia 3 listopada 2016 r. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że subsydiarny (posiłkowy) charakter decyzji wydawanej w trybie art. 124 ust. 1a ugn w stosunku do decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości (art. 124 ust. 1 ugn) nie oznacza konieczności oczekiwania przez organ na rozpatrzenie odwołania od decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości, względnie na prawomocne rozpoznanie skargi przez sąd administracyjny. Wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1a ugn nie jest bowiem w żaden sposób uzależnione od ostateczności (prawomocności) decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości. Celem tego unormowania jest umożliwienie wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu w sytuacji, kiedy pierwotna decyzja o ograniczeniu nie jest jeszcze wykonalna. Przepis ten należy czytać łącznie z art. 9 ugn, który stanowi, że wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Ratio legis tego przepisu jest więc dokładnie odwrotne do argumentacji przedstawionej w skardze. Rozstrzygnięcie o niezwłocznym zajęciu daje możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych (np. wystąpienie o pozwolenie na budowę, prace geodezyjne), w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu, mimo że decyzja ograniczająca własność nie jest jeszcze ostateczna lub wykonalna (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2016 r., sygn. I OSK 1990/15). Niezasadny jest również zarzut niewskazania terminu zajęcia przedmiotowej nieruchomości, albowiem to ustawodawca w art. 124 ugn nie przewidział obowiązku określenia terminu, na jaki następuje udostępnienie nieruchomości. Obowiązek taki może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy jedynie na podstawie art. 124b ust. 3 Ugn. Przepis ten nie miał jednak zastosowania w niniejszej sprawie, która dotyczy wydania decyzji subsydiarnej w stosunku do decyzji orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, nie zaś zobowiązania właściciela do jej udostępnienia. Wyjaśnić przy tym trzeba, że decyzja administracyjna co do zasady powinna zawierać składniki określone w art. 107 § 1 Kpa, natomiast inne składniki decyzji muszą wprost wynikać z przepisów szczególnych (art. 107 § 2 Kpa). W doktrynie przyjmuje się, że takim (dodatkowym) składnikiem decyzji jest m.in. termin. W ocenie Sądu obowiązek wskazania w decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ugn terminu, w którym inwestor może podejmować niezbędne prace, nie znajduje oparcia w treści tego przepisu. W przypadku realizacji nowej inwestycji z istoty nie może być mowy o jakimkolwiek terminie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właściciela – odmiennie od trybu wynikającego z art. 124b ust. 3 Ugn, który dotyczy remontu, konserwacji i usuwania awarii istniejących już na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń. Niezależnie od powyższego, przeciwko określaniu w decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ugn terminu wykonania prac inwestycyjnych przemawiają także względy natury funkcjonalnej. Zakreślenie takiego terminu mogłoby bowiem w praktyce prowadzić do irracjonalnych i trudnych do zaakceptowania skutków, gdyż w przypadku niezrealizowania planowanej inwestycji w ustalonym w decyzji terminie, np. z powodu warunków atmosferycznych, decyzja stałaby się w istotnym zakresie niewykonalna. Przedsiębiorca przesyłowy dysponowałby wprawdzie tytułem prawnym do trwałego zajmowania określonego pasa nieruchomości na potrzeby eksploatacji urządzeń przesyłowych, ale zarazem pozbawiony były możliwości posadowienia tych urządzeń z uwagi na upływ terminu zakreślonego do wykonania potrzebnych robót budowlanych. Wydanie kolejnej decyzji z nowym terminem "czasowego zajęcia" nieruchomości na potrzeby wykonywania ww. robót byłoby wątpliwe prawnie wobec istnienia stanu res iudicata. Z kolei na zmianę decyzji w zakresie ww. terminu byłaby wymagana – stosownie do treści art. 155 Kpa – zgoda właściciela obciążonej nieruchomości. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z zachowaniem wszelkich wymogów określonych w dyspozycji powołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, będących podstawą jej wydania. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organy administracji obu instancji ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosowały prawidłową podstawę prawną, a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 Kpa. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.