II SA/Ke 116/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy, na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), § 3 ust. 1 pkt 80 i 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziałowywać na środowisko (Dz. U. z 2010r. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.) oraz art. 123 Kpa, nawiązując do pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na: "Prowadzeniu działalności gospodarczej w ramach magazynowania oraz segregacji frakcjonowanych odpadów" na działce numer ewidencyjny [...] W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o wyrażenie opinii, co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby - co do zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na: "Prowadzeniu działalności gospodarczej w ramach magazynowania oraz segregacji frakcjonowanych odpadów" na działce numer ewidencyjny [...]. W odpowiedzi Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny opinią sanitarną z dnia [...] uznał, że dla projektowanego przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Z kolei Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] wyraził opinię, w której stwierdza brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W ocenie organu I instancji uzyskane opinie ww. organów jednoznacznie wskazywały na brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji, co uzasadniało odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko polegającego na: "Prowadzeniu działalności gospodarczej w ramach magazynowania oraz segregacji frakcjonowanych odpadów" na działce numer ewidencyjny [...]. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, iż planowane przedsięwzięcie ma wyłącznie lokalny charakter oddziaływania i stąd nie obowiązują wymagania przeprowadzania procedury postępowania dotyczącego transgranicznego oddziaływania na środowisko. Organ wskazał, że analiza uwarunkowań, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, oraz analiza lokalizacji, zakres oraz parametry techniczne i planowany sposób inwestycji dały podstawy do uznania, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie zachodzi konieczność przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Dokonując wskazanego rozstrzygnięcia Burmistrz udzielił stronom pouczenia iż przysługuje na nie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zażalenie od wskazanego postanowienia wniósł M. M., reprezentowany przez adwokata K. P.. Wnosząc o uchylenie orzeczenia organu I instancji o zarzucił mu między innymi: - naruszenie prawa materialnego: a) art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego niezastosowanie, a zastosowanie art. 63 ust. 1; b) § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziałowywać na środowisko, poprzez jego niezastosowanie, a w niniejszym przypadku powinien mieć on zastosowanie, gdyż mamy do czynienia z przedsięwzięciem mogącym oddziałowywać znacząco na środowisko. - naruszenie prawa procesowego tj. art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a., art. 85 § 1 k.p.a. poprzez: a) bezsprzeczne przyjęcie karty informacyjnej przedsięwzięcia dołączonej przez wnioskodawcę, jako rzetelną i zawierającą wszystkie elementy, podczas gdy nie zawiera ona: dokładnej specyfikacji producentów odnośnie natężenia hałasu wykorzystywanych maszyn; nie wskazania marek i specyfikacji pojazdów ciężarowych odnośnie spalin i poziomu generowania hałasu; błędne ustalenie, że zachodzi w niniejszej sprawie przedsięwzięcie mogące tylko potencjalnie wpływać na środowisko, podczas gdy z samej już karty wynika, że mamy do czynienia z przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; brak ekranów tłumiących, podczas gdy w pobliżu jest nie tylko piekarnia, ale i restauracja gdzie odbywają się imprezy okolicznościowe, a to znacząco wpłynie na jakość świadczonych usług, a co za tym idzie utratę zysków i brak ich rekompensaty; b) niedokonanie oględzin miejsca, aby wyjaśnić rozbieżności pomiędzy odległościami od zabudowań, a w szczególności do zabudowań Z. K., gdzie odległość ta wynosi 25 metrów, wbrew temu co sugeruje karta informacyjna oraz organy opiniujące; c) nie powołanie biegłego z zakresu ochrony środowiska, który przedstawiłby całościowa opinię odnośnie realizowanego projektu, gdyż zarówno Wójt Gminy Lipnik, jak i organy opiniujące opierały się tylko na karcie informacyjnej wnioskodawcy. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z póżn. zm.), stwierdziło niedopuszczalność zażalenia od w/w postanowienia. W uzasadnieniu Kolegium podało, że zgodnie z mocą art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), w razie gdy organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wydaje postanowienie. Na postanowienie takie nie przysługuje zażalenie. Organ wskazał, że stosownie do art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy zażalenie gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie można być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie albo w przepisach odrębnych. Ustawa z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy. Organ dodatkowo wskazał, że z treści art. 65 ust. 2 ustawy wynika, że jedynie na postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1 ustawy (na postanowienie stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko), przysługuje zażalenie. Organ również wskazał, że zgodnie z art. 142 k.p.a postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Skargę na przedmiotowe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł M. M. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy od przedmiotowego postanowienia przysługuje zażalenie i organ odwoławczy powinien w trybie art. 127 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. rozpoznać zażalenie merytorycznie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że zaskarżone postanowienie jest niesłuszne i krzywdzące skarżącego. Podkreślił, że jak wynika z art. 63 ust. 6 przedmiotowej ustawy zażalenie nie przysługuje tylko na postanowienie zawieszające postępowanie w sprawie. Zatem, jeżeli organ wydaje postanowienie w oparciu o art. 63 ust. 2 ustawy to zażalenie przysługuje i powinno zostać rozpatrzone merytorycznie. Przepis art. 65 ust. 2 ustawy jest tylko wzmocnieniem ogólnych zasad odwoławczych wynikających z art. 63 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia, bądź stwierdzenia nieważności postanowienia organu odwoławczego. Rozpoznając zasadność skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia od zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji kwestią zasadniczą, rzutującą na legalność stanowiska organu odwoławczego, pozostawało rozważenie czy na postanowienie podjęte na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przysługuje zażalenie. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że na postanowienie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko środek zaskarżenia w postaci zażalenia nie przysługuje. Art. 63 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei zgodnie z art. 65 ust. 2 ustawy na postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1, przysługuje zażalenie. Ponadto według art. 63 ust. 2 ustawy postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie Sądu z przedstawionej regulacji wynika niewątpliwie, że prawodawca przewiduje możliwość kwestionowania w formie zażalenia jedynie postanowienia nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skoro w art. 63 ust. 1 ustawy prawodawca użył zwrotu "stwierdza w drodze postanowienia", wskazując że na to postanowienie służy zażalenie, i jednocześnie w kolejnym ustępie artykułu stanowi, że postanowienie wydaje się również jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to należy uznać to za celowy zabieg legislacyjny, akcentujący odrębność procedur w zakresie wydawania tych postanowień. Gdyby prawodawca chciał by wszystkie postanowienia były kwestionowane w trybie zażalenia, w art. 65 ust. 2 ustawy znalazłoby się odwołanie do art. 63 ust. 2 bądź użyłby zwrotu: "na postanowienie w sprawie stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko służy zażalenie" - konstrukcji formułującej prawo do zażalenia na wszystkie rodzaje postanowień, które mogą być wydane w określonej materii. W ocenie Sądu, przedstawiona wykładnia omawianych rozwiązań ustawy nie narusza zasady demokratycznego państwa prawa ani zasady prawa do sądu. Postanowienie wydane na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy jest postanowieniem wydawanym w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej. Wbrew stanowisku strony skarżącej, droga do jego kwestionowania nie jest zamknięta. Może być ono bowiem zaskarżone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W tym bowiem zakresie regulacja ustawy nie wyłącza ogólnych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodne zaś z art. 142 k.p.a postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Efektem uznania odwołania za uzasadnione oprócz uchylenia decyzji organu I instancji może być również uchylenie postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. Ponadto, zdaniem Sądu, organ który wydał postanowienie w toku postępowania administracyjnego, na które nie służy zażalenie w toku instancji administracyjnej, może je we własnym zakresie uchylić, na etapie postępowania przed tym organem. Zaprezentowane stanowisko w zakresie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 63 ust. 2 ustawy zostało zawarte również w w orzecznictwie innych sądów administracyjnych ( vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2010 - IV SA/Wa 53/10; postanowienie WSA w Kielcach z dnia 26 stycznia 2012 r. - II SA/Ke 3/12, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 września 2009 r. – II SA/Bk 372/09 , postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 23 marca 2010 r. - II SA/Gd 104/10, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 marca 2012r. – II SA/Go 66/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2012r. – II SA/Kr 929/12). Odnosząc się, w kontekście poczynionych wywodów, do zarzutów skargi uznać należało, także iż organ odwoławczy, rozpatrując sprawę jedynie pod kątem proceduralnym, nie dopuścił się naruszenia prawa. Nie ma też racji skarżący, że brak merytorycznego rozpatrzenia zażalenia wywołuje skutek w postaci braku możliwości zweryfikowania postanowienia organu I instancji. Jak to już wspomniano, wskazane postanowienie - zgodnie z art. 142 Kpa - skarżący może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Powołany przepis daje więc możliwość podniesienia w odwołaniu od decyzji zarzutów wobec wydanego w toku postępowania postanowienia, na które nie służyło zażalenie. W ramach przysługującej sądowi administracyjnemu kognicji do kontroli legalności ( zgodności z prawem ) zaskarżonych aktów organów administracji publicznej, Sąd uznał skargę za niezasadną. Podstawę prawną wyroku oddalającego skargę stanowił art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. nr 153, poz. 1270).