II SA/Ke 116/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 stycznia 2022 r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 10 stycznia 2022 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy z 4 października 2021 r. znak: [...] odmawiającą przyznania M. G. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad babcią, W. S . W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu odwołania oraz uzasadnienia decyzji organu I instancji dotyczącego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Organ wskazał, że po wydaniu tego wyroku ugruntowała się linia orzecznicza, z której wynika, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, ze zm.), dalej zwanej "u.ś.r.", która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z powyższym, organ I instancji, odmawiając zaskarżoną decyzją przyznania stronie prawa do wnioskowanego świadczenia ze względu na fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała nie później niż do ukończenia 25. roku życia, dopuścił się uchybienia prawa materialnego, gdyż nie wziął pod uwagę treści wyroku TK z 21 października 2014 r. i wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną. Jednakże, jak stwierdziło Kolegium, powyższe kwestie nie mają jednak znaczenia w sprawie, albowiem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać przyznane wnioskodawcy z powodu braku spełnienia warunków określonych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Kolegium przytoczyło uregulowania zawarte w art. 128, 129 i 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2086), a także zwróciło uwagę na treść art. 17 ust. 1a u.ś.r. Następnie organ odwoławczy podniósł, że M. G. złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad babcią W. S., która jest wdową i ma troje dzieci. Córka E. G. zamieszkuje w S. i pracuje zawodowo. Syn D. S. zamieszkuje w S. i prowadzi działalność gospodarczą, drugi syn A. S. zamieszkuje w S. i prowadzi gospodarstwo rolne. Zdaniem Kolegium, okolicznością, która mogłaby uzasadniać niemożność spełnienia obowiązku alimentacyjnego byłoby posiadanie przez dzieci osoby wymagającej opieki orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że żadne z dzieci nie posiada takiego orzeczenia. Zgodnie z poglądem organu odwoławczego, wykonywanie pracy zawodowej, prowadzenie własnej działalności gospodarczej czy też praca w gospodarstwie rolnym nie stanowią okoliczności, która wykluczałaby dziecko z wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego wobec rodzica. Z tego względu nie można uznać, że zaktualizował się obowiązek alimentacyjny odwołującego (wnuczka) względem jego babci, przed obowiązkiem alimentacyjnym jej dzieci. M. G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego ., zarzucając jej: I. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., na skutek ich błędnej wykładni polegającej na: a) zaniechaniu dokonania przez organ wykładani celowościowej art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a u.ś.r., co spowodowało pominięcie jej celów i ograniczenie się do wykładni językowej, podczas gdy obowiązkiem organu było dokonanie rozszerzającej, prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych; b) uznaniu, że sam fakt sprawowania przez skarżącego opieki nad niezdolną do samodzielnej egzystencji babcią – W. S. nie jest wystarczający do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż niezdolna do samodzielnej egzystencji babcia – W. S. ma dzieci, na których w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek opieki nad W. S.; c) uznaniu, że potencjalny obowiązek alimentacyjny dzieci względem wymagającej opieki matki bez względu na szczególne okoliczności zawsze wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuka, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wniosku, że w sytuacji skarżącego nie zaktualizował się wynikający z przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy obowiązek alimentacyjny względem babci, co zadecydowało o braku prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego; d) błędnym uznaniu, że brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności dzieci W. S. oraz to, że obowiązek alimentacyjny dzieci wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuka, ma decydujące znaczenie dla negatywnej oceny przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącego i realnych możliwości sprawowania przez dzieci W. S. opieki nad niezdolną do samodzielnej egzystencji matką, w zakresie wymaganym stanem zdrowia W. S., co skutkowało błędnym uznaniem, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do świadczeń alimentacyjnych stanowi przeszkodę w nabywaniu przez skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób sprzeczny ze słusznym interesem skarżącego, 2. art. 10 § 1 Kpa poprzez niezawiadomienie przez organ II instancji pełnomocnika strony o zebraniu materiału dowodowego i zakończeniu postępowania oraz uniemożliwienie stronie i jej pełnomocnikowi wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło stronie czynny udział w postępowaniu, 3. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i odmówienie przyznania M. G. świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niezdolną do samodzielnej egzystencji babcią – W. S. mimo, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postepowania w sprawie w zakresie objętym skargą. W opinii skarżącego, stosując przepisy art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., nie można ograniczać się jedynie do ich wykładni literalnej, której zastosowanie prowadzi do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a ww. ustawy. Za konieczne w tym zakresie skarżący również uznaje posiłkowanie się wykładnią funkcjonalną ww. przepisów, pozwalającą na ich prokonstytucyjną wykładnię przemawiającą za przyjęciem, że ograniczenia wynikające z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym, tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.i.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 ustawy. Stosując te przepisy należy mieć na względzie cel regulacji zawartej w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Skarżący podniósł, że dzieci W. S. nie mogą podjąć się sprawowania opieki nad niezdolną do samodzielnej egzystencji matką, ponieważ ciążą na nich osobiste i zawodowe zobowiązania. Wszystkie dzieci podejmują pracę zawodową: jeden syn prowadzi działalność gospodarczą, a drugi prowadzi gospodarstwo rolne, córka E. G. również pracuje zawodowo. Opieka, której wymaga W. S., przewyższa możliwości czasowe sprawowania nad nią opieki przez jej dzieci. Ze względu na orzeczoną niezdolność do samodzielnej egzystencji wymaga stałej opieki, której potrzebuje ze względu na zły stan zdrowia. Skutkuje to sytuacją, w której nie mogą oni sprawować opieki w potrzebnym wymiarze czasu, tak aby zapewnić niepełnosprawnej matce W. S. opiekę, której wymaga ze względu na stwierdzoną niezdolność do samodzielnej egzystencji. Taką opiekę zapewnia wnuk W. S. – M. G., któremu na skutek wykładni językowej dokonanej przez organ ograniczono dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego, pomijając całkowicie okoliczność, że skarżący realizuje swój moralny i prawny obowiązek względem legitymującej się orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy Kasy, wskazującym na niezdolność do samodzielnej egzystencji W. S., sprawując nad nią faktyczną, codzienną opiekę. Tym samym, zdaniem autora skargi, w niniejszej sprawie zaszły okoliczności, które pozwalają zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącego względem jego babci przed obowiązkiem alimentacyjnym jej dzieci. Skarżący jako dalszy krewny nabył obowiązek alimentacyjny wobec swojej babci i skoro wywiązuje się należycie ze swych obowiązków, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa w postaci świadczenia pielęgnacyjnego. Odmienna wykładnia omawianych przepisów, w okolicznościach niniejszej sprawy, prowadziłaby do pozbawienia osoby faktycznie sprawującej opiekę, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co naruszałaby konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną jak również wynikający z Konstytucji RP nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym (skarżący nie sprzeciwił się wnioskowi organu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zawartym w odpowiedzi na skargę). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagająca opieki – W. S. ma troje dzieci, zaś wnioskodawca M. G. jest jej wnukiem. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że po stronie: D. S., A. S. i E. G. tj. dzieci niepełnosprawnej, nie zachodzą obiektywne przeszkody uniemożliwiające sprawowanie opieki nad matką, związane w szczególności z ich stanem zdrowia. Fakt niesprawowania tej opieki wynika z ich decyzji w tym zakresie i nie jest uwarunkowany przeszkodami natury obiektywnej. Należy zgodzić się z argumentacją Kolegium, że za takie okoliczności, nie można uznać świadczenia przez dzieci osoby wymagającej opieki - pracy zawodowej czy też pracy w gospodarstwie rolnym. Ani w toku postępowania, ani też w skardze skierowanej do Sądu, nie powoływano się na żadne inne przeszkody, które wyłączałyby możliwość sprawowania opieki przez dzieci W. S. co, w świetle art. 132 k.r.i.o., aktualizowałoby obowiązek alimentacyjny po stronie skarżącego. Trafnie również Kolegium wskazało, że skoro dzieci osoby wymagającej opieki osiągają dochód z tytułu zatrudnienia bądź pracy w gospodarstwie rolnym i nie mogą świadczyć pomocy w formie starań osobistych, to mogą zapewnić matce opiekę poprzez opłacenie osoby trzeciej, która opiekę tę faktycznie sprawuje lub chce sprawować. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu odwoławczego z którego wynika, że w świetle art. 17 ust. 1a u.ś.r., w realiach niniejszej sprawy, to na trojgu dzieciach ciąży w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie brak jest okoliczności uzasadniających niemożność sprawowania przez nie opieki nad matką. Wobec czego nie było podstaw do przyznania skarżącemu jako wnukowi wnioskowanego świadczenia. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, możliwe jest przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności np. dzieci osoby niepełnosprawnej, z przyczyn od siebie niezależnych i niewynikających z ich woli nie są zdolne do sprawowania nad nią opieki. Przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny nie może jednak obejmować sytuacji, w których dzieci osoby wymagającej opieki mają obiektywną możliwość sprawowania tej opieki (pozwala im na to wiek i stan zdrowia), lecz odmawiają jej sprawowania. Nie ma przy tym znaczenia, zdaniem Sądu, jakie są subiektywne przyczyny tej odmowy, a więc czy wynika to z wzajemnych relacji między członkami rodziny, czy też z innych przyczyn np. zdrowe dzieci nie chcą zrezygnować z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki, a wolę takiej rezygnacji wyraża inny członek rodziny (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 254/19, Lex nr 2690435). Dopuszczalna jest bowiem każda postać świadczeń alimentacyjnych, w tym poprzez świadczenia w naturze, jeżeli sposób ten będzie skuteczniej zabezpieczać interesy uprawnionego i będzie wygodniejszy dla zobowiązanego. Decydować o tym będą każdorazowo okoliczności sprawy. Wobec tego okoliczność, że dzieci uprawnionej pracują zawodowo oraz w gospodarstwie rolnym, nie oznacza niemożności wykonania przez nie obowiązku alimentacyjnego, jeśli może on być spełniony przez wypłatę niezbędnych środków lub pokrycie koniecznych wydatków, w tym na opiekę, a nie tylko przez osobiste świadczenie (por. np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 466/19). Przyjęcie odmiennego stanowiska spowodowałoby bowiem niczym nieuzasadnione przerzucenie na organy państwa kosztów związanych z opieką nad niepełnosprawną osobą, w sytuacji, gdy istnieją osoby z kręgu jej najbliższej rodziny, które w świetle obowiązujących regulacji prawnych mają względem tej osoby obowiązek pokrywania takich kosztów w ramach obowiązku alimentacyjnego, w oparciu o art. 128 i następne k.r.i.o. Wskazać należy, że Sądowi znany jest również pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazujący na możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem opieki, nawet jeśli są osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki i nie legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy osoby te nie mogą opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od nich i ich woli. Niemniej z taką sytuacją nie mamy w tej sprawie do czynienia. Reasumując, okoliczności powoływane przez skarżącego same w sobie nie aktualizują możliwości ubiegania się o wnioskowane świadczenie. W tej sprawie organ odwoławczy zasadnie uznał, że - w świetle powołanych wyżej regulacji prawnych - skarżącemu nie mogło zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a w konsekwencji chybiony okazał się zarzut skargi naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W odpowiedzi na twierdzenia skargi, że konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej sprzeciwiają się wykładni przepisów prawa dokonanej przez organy administracji w tej sprawie podnieść trzeba, że skarżący nie dostrzega, iż zasada sprawiedliwości społecznej sprzeciwia się równocześnie nieuzasadnionemu przerzucaniu na organy państwa (a przez to na innych obywateli) obowiązku ponoszenia kosztów związanych z wypłatą świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji są w stanie spełnić ten obowiązek np. gdy uzyskują dochody z pracy zarobkowej. Przepisy Konstytucji RP i wydane w oparciu o ustawę zasadniczą przepisy prawa wprowadzają nakaz ochrony i opieki nad rodziną właśnie poprzez regulacje dotyczące obowiązku alimentacyjnego, który należy realizować, a szczególną pomoc materialną i społeczną ze strony władz publicznych mają rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej zapewnić regulacje prawne dotyczące pomocy społecznej czy świadczeń rodzinnych, co nie znaczy, że państwo nie może wprowadzić zasad dostępu do tych świadczeń, gwarantując ich otrzymanie przez osoby, którym faktycznie się one należą. Rację ma skarżący podnosząc, że organ II instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zawiadomił pełnomocnika strony odwołującej się o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. (art. 10 § 1 k.p.a.). Należy jednak zauważyć, że Kolegium wydało decyzję wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Skoro Kolegium nie przeprowadzało żadnego dodatkowego postępowania uzupełniającego, a treść rozstrzygnięcia opierała się na materiale dowodowym znanym stronie skarżącej, który był wystarczający do jej podjęcia, to naruszenie przez organ drugiej instancji art. 10 § 1 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy. Także w skardze skarżący nie wykazał jakiej czynności procesowej mającej wpływ na wynik sprawy nie mógł dokonać w związku z niewydaniem przez organ drugiej instancji zawiadomienia na podstawie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W tym stanie rzeczy, z uwagi na bezzasadność podniesionych przez skarżącego zarzutów, przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.