II SA/Ke 1164/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia na rzecz ratowania zabytkowego budynku [...] na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 19 września 2019 r., nr XVIII/305/2019 w przedmiocie sprzedaży nieruchomości zabudowanej postanawia: odrzucić skargę. W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie na rzecz ratowania zabytkowego budynku [...] wniosło do tut. Sądu skargę na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 19 września 2019 r., nr XVIII/305/2019, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 37 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powyższą uchwałą Rada Miasta wyraziła zgodę na sprzedaż, w trybie bezprzetargowym, nieruchomości zabudowanej, stanowiącej własność Gminy Kielce, położonej w Kielcach przy ul. Prostej (obr. 0024), oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków Miasta Kielce jako działka nr 91 o pow. 0,1145 ha. Uzasadnieniem uchwały jest stanowisko Prezydenta Miasta Kielce, który wskazał, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest drewnianym budynkiem mieszkalnym, jednokondygnacyjnym z poddaszem użytkowym, wybudowanym w latach 20. XX w. Obiekt jest w złym stanie technicznym, jest nieużytkowany i nieremontowany. Nie został ujęty w ewidencji zabytków Gminy Kielce. W ocenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie posiada znaczącej wartości historycznej. Z wnioskiem o sprzedaż ww. działki w trybie bezprzetargowym wystąpiła Spółdzielnia B. celem realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z garażem. Z uwagi na spełnienie wymogów z art. 37 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami niezbędnych do sprzedaży nieruchomości Gminy Kielce w trybie bezprzetargowym, Prezydent zaproponował podjęcie niniejszej uchwały. W skardze podniesiono, że Stowarzyszenie już od 5 lat walczy o uratowanie przedmiotowego budynku, mającego niezaprzeczalne walory architektoniczne i historyczne. Zgoda na bezprzetargową sprzedaż tego budynku jest działaniem na szkodę Stowarzyszenia i kielczan. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Kielce wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi organ po pierwsze stwierdził, że skarga wniesiona została z uchybieniem 30-dniowego terminu liczonego od dnia, w którym Stowarzyszenie dowiedziało się o zaskarżonej uchwale. Skarga została złożona bezpośrednio do Sądu w dniu 14 listopada 2019 r., do organu wpłynęła w dniu 20 listopada 2019 r., a z załączonego do skargi pisma z dnia 15 października 2019 r. wynika, że Stowarzyszenie najpóźniej w dniu 11 października 2019 r. dowiedziało się o podjęciu zaskarżonej uchwały. Po drugie organ zakwestionował legitymację Stowarzyszenia do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Okoliczność, że ratowanie przedmiotowego budynku mieści się w zakresie statutowej działalności Stowarzyszenia nie oznacza jeszcze, że Stowarzyszenie ma interes prawny w zaskarżeniu niniejszej uchwały. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do zaskarżenia uchwały organu gminy w interesie publicznym. Organizacja społeczna nie może więc skarżyć takich uchwał z powołaniem się na własny cel statutowy. Na poparcie tego stanowiska organ przywołał stosowne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wniosku o oddalenie skargi organ wyjaśnił, że najważniejszym, symbolicznym obiektem świadczącym o przemianach życia społecznego, gospodarczego i politycznego w Kielcach początków niepodległości jest dawny pałac biskupów krakowskich, nie zaś budynek przy ul. Żeromskiego 41 (Prostej 22). Aktualnie budynek nie jest objęty ochroną konserwatorską, choć wcześniej ujęty został w "spisie adresowym zabytków województwa kieleckiego" z 1995 roku mającym moc prawną jedynie w powiązaniu z obowiązującym w tym czasie planem miejscowym. Na tej podstawie budynek podlegał ochronie do 2004 roku. Aktualnie Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Kielcach uznał, że wartości historyczne, artystyczne i naukowe są niewystarczające do ujęcia przedmiotowego budynku w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Nieruchomość nie została również wpisana do Gminnej Ewidencji Zabytków wprowadzonej zarządzeniem Prezydenta Miasta Kielce z dnia 19 listopada 2014 r., nr 419/2014. Dalej organ wyjaśnił, że jak wynika ze sporządzonej na zlecenie Miejskiego Zarządu Budynków ekspertyzy technicznej ewentualny remont przedmiotowego budynku jest technicznie i ekonomicznie nieuzasadniony. Wniosek końcowy ekspertyzy jednoznacznie wskazuje na konieczność jego rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Stosownie do art. 53 § 2a Ppsa w przypadku innych aktów niż te, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Stąd niezasadne jest stanowisko organu o uchybieniu w niniejszej sprawie terminu do wniesienia skargi na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa, tj. akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż akt prawa miejscowego, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że uchwała rady gminy o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości jest sprawą z zakresu administracji publicznej i może zostać zaskarżona do sądu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej "usg" (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 października 2007 r., sygn. II SA/Ke 510/07; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 194/10). Trafnie natomiast organ podnosi brak po stronie skarżącego Stowarzyszenia legitymacji do wniesienia skargi. Ustawodawca w art. 50 § 1 Ppsa przyznał uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dwóm kategoriom podmiotów: każdemu kto ma w tym interes prawny oraz w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Rzecznikowi Praw Dziecka i organizacji społecznej, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 50 § 2 Ppsa zawiera ogólne odesłanie do innych ustaw przyznających prawo do wniesienia skargi. Przyjmuje się w związku z tym, że unormowanie zawarte w art. 50 § 1 Ppsa ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis. Do takich ustaw należy przede wszystkim ustawa o samorządzie gminnym, która w art. 101 ust. 1 stanowi, że legitymację do złożenia skargi ma każdy podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organów samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast z art. 101 ust. 2a usg, skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. W rozpoznawanej sprawie skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu i uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną, konkretną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Stowarzyszenie nie wykazało, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę materialnoprawną. Podniesiona bowiem w skardze argumentacja o działaniu na szkodę Stowarzyszenia i kielczan nie świadczy o posiadaniu przez ten podmiot własnego, indywidualnego i realnego interesu prawnego do zaskarżenia spornej uchwały. Do wniesienia skargi na uchwałę organu stanowiącego gminy nie legitymuje sama sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani zagrożenie interesu społecznego. Skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 usg nie ma charakteru actio popularis, nie jest konkurencyjnym środkiem zaskarżenia wobec skargi wojewody podejmowanej w ramach sprawowanego przez te organ administracji nadzoru na dzielnością organów samorządu terytorialnego. Do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu z zakresu administracji, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działania w tzw. interesie publicznym. Należy również wykluczyć, aby o interesie prawnym organizacji społecznej w zaskarżeniu uchwały świadczył jedynie związek materii regulowanej w kwestionowanej uchwale z celami statutowymi tej organizacji. W takiej sytuacji wpisanie w statut stowarzyszenia celu w postaci kontroli aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego dawałoby możliwość zaskarżenia każdego aktu podejmowanego przez taki podmiot. Nie jest to wówczas działanie z powodu naruszenia własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten nie może być wyłączną przesłanką zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 usg. Innymi słowy, nie można przyjąć, że to postanowienia statutu kreują niejako normę prawną, która może stanowić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia stowarzyszenia. Akceptacja takiego oznaczałaby, że o tym, czy konkretne stowarzyszenie jest legitymowane do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 usg w określonej sprawie decydowałoby tylko i wyłącznie to stowarzyszenie, a nie ustawodawca. Na tle niniejszej sprawy w pełni zachowuje aktualność pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1277/15, zgodnie z którym stowarzyszenie występujące do sądu administracyjnego ze skargą na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno wykazać, że uchwała ta narusza jego interes prawny, który wynika z prawa materialnego, a najczęściej z prawa własności nieruchomości. Jeśli stowarzyszenie takiego naruszenia nie wykazało (w szczególności nie wykazało, że posiada tytuł prawny do nieruchomości objętej uchwałą planistyczną), to fakt, że ma w zakresie statutowej działalności "udział w kształtowaniu polityki planistycznej", "ochronę ładu przestrzennego" nie świadczy o posiadaniu przez nie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w sprawie planu miejscowego w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg. Treść skargi wyklucza natomiast przyjęcie, że została wniesiona w interesie grupy osób przy pisemnym ich umocowaniu, czego wymaga przywołany wyżej art. 101 ust. 2a usg. W świetle powyższego, okoliczność, że skarżące Stowarzyszenie ma w zakresie swojej statutowej działalności "uratowanie" przedmiotowego budynku nie pozwala na przyznanie mu legitymacji do wniesienia skargi w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości, na której znajduje się ten budynek. Organizacja społeczna nie może skutecznie zaskarżyć uchwały organu gminy, jeżeli nie wykaże, że narusza ona bezpośrednio jej interes prawny, a jedynie narusza według tej organizacji, interesy bliżej nieokreślonych "kielczan". Ilekroć ustawodawca chce przyznać organizacji społecznej uprawnienie do brania udziału w postępowaniu, a więc także zaskarżania aktów administracji publicznej, z uwagi na potrzebę ochrony interesu publicznego lub też z innego powodu niezależnego od indywidualnego interesu tej organizacji, to czyni to wyraźnie. Na przykład w art. 31 § 1 Kpa stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, zaś w art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stanowi, że organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. W samej ustawie Ppsa dopuszczono możliwość wniesienia skargi przez organizację społeczną w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jednakże tylko wówczas, gdy organizacja ta brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1). Przepis ten nie może więc stanowić podstawy wniesienia skargi przez organizację społeczną, w tym stowarzyszenie, niezależnie od naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, na podstawie art. 101 ust. 1 usg, gdyż w przypadku aktów, których dotyczy ostatnio powołany przepis, nie można mówić o tym, że organizacja społeczna brała udział w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1558/17). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę Stowarzyszenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa. Dodatkowo skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 Ppsa, tj. z powodu nieusunięcia braków formalnych skargi. Mianowicie, zarządzeniem z dnia 23 grudnia 2019 r. przedstawiciel Stowarzyszenia A. Ł. został wezwany m.in. do złożenia, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi, pełnomocnictwa do wniesienia skargi udzielonego przez wszystkich członków Stowarzyszenia. Ze złożonej w dniu 20 stycznia 2020 r. informacji wynika, że oprócz A. Ł. członkami Stowarzyszenia są jeszcze cztery osoby. Trzy z nich podpisały własnoręcznie pełnomocnictwo dla A. Ł., natomiast pełnomocnictwo od E. I. zostało przedłożone w formie kserokopii niepoświadczonej za zgodność z oryginałem. W konsekwencji braki formalne skargi nie zostały usunięte.