II SA/Ke 122/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi S. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych "[...]" w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2022 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wpadkowego w sprawie zabezpieczenia roszczeń dla posiadacza odpadów oddala skargę. Sygn. akt II SA/Ke [...] UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jko "Kolegium"), po rozpatrzeniu zażalenia S. C., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą S. C. P. Usług Komunalnych "T. " w S., utrzymało w mocy postanowienie wydane z upoważnienia Starosty [...] z [...] października 2021 r. znak: [...], którym umorzono postępowanie wpadkowe w sprawie zabezpieczenia roszczeń dla ww. posiadacza odpadów, ustanowionego postanowieniem Starosty [...] z [...] czerwca 2021 r. znak: [...] W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z 5 marca 2020 r. skarżący zwrócił się do Starosty o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów udzielonego mu decyzją z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], zmienioną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Po czym 9 czerwca 2021 r. skarżący dokonał modyfikacji tego wniosku w ten sposób, że zwiększył maksymalną łączną masę wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku ponad poziom 3000 Mg. Starosta uznał, że z uwagi na przeprowadzoną już kontrolę miejsca składowania odpadów, dokonana zmiana wniosku nie wywołała skutków i postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. ustanowił zabezpieczenie roszczeń dla posiadacza odpadów. Postanowienie to, na skutek zażalenia S. C., Kolegium uchyliło postanowieniem z [...] października 2021 r. znak: [...] [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę ponownie, Starosta uznał, że przestał być organem właściwym w sprawie z uwagi na zmianę ww. wniosku. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 779 ze zm., zwanej dalej "ustawą"), organem właściwym m.in. do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg, jest marszałek województwa. Wobec powyższego decyzją z [...] października 2021 r. znak: [...] [...] Starosta umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie zmiany ww. zezwolenia na zbieranie odpadów. Z kolei zażalonym postanowieniem organ I instancji umorzył postępowanie wpadkowe w sprawie zabezpieczenia roszczeń dla posiadacza odpadów, zaś zawiadomieniem z 2 listopada 2021 r. przekazał sprawę Marszałkowi Województwa Ś. jako organowi właściwemu w sprawie. Rozpoznając zasadność wniesionego zażalenia Kolegium wskazało, że w postanowieniu z [...] października 2021 r. zawarło wytyczne dotyczące wykładni art. 65 § 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdyby organ pierwszej instancji przestał być organem właściwym do rozpoznania zmodyfikowanego wniosku skarżącego. Prezentowana przez Kolegium wykładnia ww. przepisów zakłada, że w przypadku zaistnienia braku właściwości organu w toku postępowania administracyjnego należy umorzyć postępowanie główne, jak i postępowania wpadkowe. Kolegium uznało zatem, że Starosta zastosował się do wykładni przepisów prawa zaprezentowanej przez organ odwoławczy w ww. postanowieniu. Zdaniem Kolegium, w niniejszym postępowaniu istotnym jest termin powstania stanu braku właściwości rzeczowej organu. W przypadku bowiem, gdy niewłaściwość organu ujawni się na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, następuje umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na mocy art. 105 § 1 k.p.a. i przekazanie podania organowi właściwemu w sprawie zgodnie z dyspozycją art. 65 § 1 k.p.a., co miało miejsce w niniejszej sprawie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Kolegium podniosło, że jeśli postępowanie administracyjne wywołane podaniem zostało wszczęte i pewne czynności zostały w jego ramach przeprowadzone, po czym organ prowadzący postępowanie okazał się niewłaściwy w sprawie, wówczas postępowanie powinno być umorzone, a podanie przekazane właściwemu organowi. Podobnie byłoby, gdyby w związku ze zmianami przepisów prawa organ został pozbawiony prawnej możliwości prowadzenia postępowania i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, w której początkowo był właściwy. Inaczej natomiast należałoby postąpić wówczas, gdyby organ był świadomy swojej niewłaściwości już w momencie wstępnej kontroli podania, która poprzedza skierowanie sprawy do merytorycznego rozpoznania. Przepis art. 65 § 1 k.p.a. reguluje wyłącznie ustalenie braku właściwości w fazie wszczęcia postępowania. Świadczy o tym zarówno treść tego przepisu, jak i zamieszczenie go w rozdziale 1 działu II "Wszczęcie postępowania". Natomiast jeżeli w trakcie prowadzonego postępowania organ stwierdzi swoją niewłaściwość, obowiązany jest zakończyć postępowanie decyzją o jego umorzeniu. Kolegium nie podzieliło sposobu wykładni art. 65 § 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. zaprezentowanej w zażaleniu, wedle której stwierdzenie braku właściwości przez organ w toku sprawy nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, a organ niewłaściwy powinien jedynie przekazać sprawę organowi właściwemu, bez wydawania dodatkowych rozstrzygnięć. W ocenie Kolegium, postanowienie Starosty o umorzeniu postępowania wpadkowego w sprawie zabezpieczenia roszczeń dla posiadacza odpadów jest zgodne zarówno z obowiązującym stanem prawnym, jak i zaistniałym w sprawie stanem faktycznym. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. S. C. zaskarżył powyższe postanowienie organu odwoławczego w całości, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 65 § 1, art. 105 § 1, art. 126 i art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o umorzeniu postępowania, które zapadło w związku ze stwierdzeniem, że organ rozpatrujący sprawę jest niewłaściwy; okoliczność ta wymagała przekazania sprawy do organu właściwego, bez konieczności wydawania dodatkowego rozstrzygnięcia, w szczególności umorzenia postępowania; taka sytuacja nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.; 2) art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym przyjęciu, że zmiana właściwości rzeczowej organu w toku postępowania powoduje bezprzedmiotowość postępowania i stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy, która powinna skutkować jego umorzeniem. W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił argumentację na poparcie stawianych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności postanowienia organu odwoławczego. Niekwestionowanym w niniejszej sprawie był fakt, że w toku postępowania administracyjnego dotyczącego zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów, wszczętego przez Starostę Jędrzejowskiego na wniosek strony, doszło do takiej modyfikacji tego wniosku przez tę stronę, że organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji stał się organem niewłaściwym rzeczowo w sprawie. Zgodnie z przepisami prawa (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy o odpadach) starosta (tu: Starosta [...]) nie jest właściwy do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg. Właściwym organem w takiej sytuacji jest marszałek województwa (tu: Marszałek Województwa Ś.). Prawidłowo zatem, na skutek modyfikacji wniosku przez stronę, Starosta [...] zobowiązany był zastosować przepis art. 65 § 1 K.p.a. i przekazać sprawę Marszałkowi Województwa Ś. według właściwości. Sporna natomiast była kwestia tego, czy w takiej sytuacji – poza przekazaniem sprawy organowi właściwemu – Starosta powinien również umorzyć kontrolowane postępowanie wpadkowe jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a. Sąd w tej sprawie ocenił, że stanowisko organów administracji o konieczności wydania postanowienia umarzającego postępowanie prowadzone przez Starostę Jędrzejowskiego w sprawie zabezpieczenia roszczeń dla posiadacza odpadów było prawidłowe. Przepis art. 65 § 1 K.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy organ administracji, do którego wpłynął wniosek, ustali brak swojej właściwości do rozpoznania tego wniosku w fazie wszczęcia postępowania. Świadczy o tym zarówno treść tego przepisu, jak i zamieszczenie go w rozdziale 1 działu II "Wszczęcie postępowania". Natomiast jeżeli w trakcie prowadzonego postępowania organ stwierdzi swoją niewłaściwość, obowiązany jest zakończyć postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 19.05.2016 r., I SA/Wa 341/16, A. Wróbel [w:] "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", opubl. Lex/el. 2022). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 128/08, stwierdził, że jeśli postępowanie administracyjne wywołane podaniem (wnioskiem) zostało wszczęte i pewne czynności zostały w jego ramach przeprowadzone, po czym organ prowadzący postępowanie okazał się niewłaściwy w sprawie, wówczas postępowanie powinno być umorzone, a podanie (wniosek) przekazane właściwemu organowi. Podkreślenia wymaga, że w rozpatrywanym przypadku z uzasadnienia postanowienia z 28 października 2021 r. o umorzeniu postępowania wpadkowego wynika, że Starosta [...] stwierdził, że dalsze prowadzenie postępowania przez ten organ naruszyłoby właściwość marszałka województwa, w tym przypadku Marszałka Województwa Ś., a zatem stało się ono bezprzedmiotowe w całości. Jednocześnie organ I instancji pismem z 2 listopada 2021 r. przekazał sprawę w trybie art. 65 § 1 K.p.a. Marszałkowi Województwa Ś. jako organowi właściwemu, o czym zawiadomił strony, wskazując wprost w uzasadnieniu przyczynę przekazania. Okoliczności te nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że Starosta [...] umorzył jako bezprzedmiotowe wyłącznie postępowanie prowadzone przed tym właśnie organem (jako niewłaściwym), uznając za oczywistą kompetencję do prowadzenia postępowania przez marszałka województwa. Wbrew twierdzeniu skarżącego takie rozwiązanie nie niweczy skutku przewidzianego w art. 65 § 2 K.p.a., zgodnie z którym podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Przepis ten dotyczy zarówno terminów o charakterze proceduralnym, jak i materialnoprawnym (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 23 lutego 2021 r., sygn. IV SA/Wa 2015/20). Tym samym nie są zasadne obawy skarżącego związane z ewentualnym niedochowaniem terminu do złożenia wniosku o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów w sytuacji, gdy organ, przekazując podanie do organu właściwego, jednocześnie umorzył postępowanie administracyjne. Ubocznie wypada podnieść, że ani do daty wniesienia skargi do tut. Sądu (luty 2022 r.), ani też do dnia orzekania w tej sprawie, skarżący nie przedstawił dowodu na to, aby właściwy marszałek województwa zakwestionował dochowanie przez stronę terminu do złożenia wniosku o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.