II SA/Ke 126/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2015r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia - wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Stowarzyszenia [...] S. z siedzibą w Z., na postanowienie tego samego organu z dnia [...] r., którym odmówiono wszczęcia postępowania z wniosku ww. Stowarzyszenia w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 3.04.2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na: "Budowie elektrowni wiatrowej o mocy do 660 kW na działkach nr ewid. [...] i [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą w obrębie miejscowości Z., gm. K.", na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że postanowieniem z dnia 17.09.2014 r. odmówiło wszczęcia postępowania w wyżej opisanej sprawie z uwagi na brak umocowania osób, które złożyły podpis pod wnioskiem o jego wszczęcie, do występowania w imieniu wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Dalej Kolegium podało, że pismem z dnia 29.09.2014 r. Stowarzyszenie [...] wystąpiło z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 3.04.2012 r. wskazując, że posiada umocowanie wszystkich jego członków do wystąpienia z takim wnioskiem. Pismo to zostało podpisane przez Z. P. oraz M. M. i dołączono do niego pełnomocnictwo 24 członków Stowarzyszenia dla P. Z. oraz M. M., upoważniające do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium pismami z dnia 19.11.2014 r. wezwało Z. P. oraz M. M. do uzupełnienie pisma poprzez nadesłanie listy członków Stowarzyszenia aktualnej na dzień sporządzenia wniosku - 29.09.2014 r. Nadto wystąpiło do Starosty S. o nadesłanie listy członków Stowarzyszenia aktualnej na dzień 29.09.2014 r. W odpowiedzi Starosta nadesłał listę 37 członków założycieli Stowarzyszenia z dnia 14.12.2013 r. oraz protokół z zebrania jego członków z dnia 10.07.2014 r., z którego wynikało, że przyjęto rezygnację 7 członków oraz przyjęto 1 osobę. Natomiast Z. P. nadesłał protokół z zebrania członków z dnia 23.04.2014 r., z którego wynikało, iż przyjęto 3 nowe osoby, protokół z zebrania z dnia 10.07.2014 r., z którego wynikało, iż przyjęto rezygnację 7 członków i przyjęto 1 osobę oraz nadesłał listę 32 członków z podpisem Z. P.a i zamieszczoną informacją - że jest to lista aktualna na dzień 29.09.2014 r. Dalej Kolegium podało, że zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej i tworzą je wszyscy członkowie, czyli grupa osób zorganizowana w celu prowadzenia oznaczonej działalności. Do stowarzyszeń zwykłych nie mają zastosowania m.in. art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr, 79 poz. 855 ze zmianami), dalej "ustawy", co oznacza, że regulamin stowarzyszenia określa tylko sposób działania grupy osób. Taka grupa osób może mieć wewnętrzną strukturę organizacyjną (art. 2 ust. 2 ustawy), lecz nie może mieć organów. Stowarzyszenie zwykłe musi mieć przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie (art. 40 ust. 2 ustawy), ale przedstawiciel ten nie jest jego organem (por. wyrok NSA z dnia 20.11.2012 r., sygn. II OSK 1308/11). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. I CSK 234/12) wyraził stanowisko, że ze względu na nieprzysługiwanie stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowanie do nich przepisów o osobach prawnych, podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych, nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie. Zatem tylko łącznie wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków w razie dokonania czynności prawnej przez nich wszystkich lub przez ustanowionego przez nich przedstawiciela, działającego w granicach umocowania. "Podobnie w zakresie stosunków cywilnoprawnych wynikających z innych zdarzeń niż czynności prawne wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków, jeżeli dane zdarzenie pozostaje w związku z akceptowaną przez wszystkich członków działalnością stowarzyszenia i w odniesieniu do nich wszystkich spełnione są przesłanki odpowiedzialności za skutki tego zdarzenia." Dalej Kolegium stwierdziło, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że skarżące Stowarzyszenie, będące stowarzyszeniem zwykłym, wpisanym do rejestru stowarzyszeń, nadal nie udokumentowało posiadania legitymacji procesowej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Aktualnie brak jest bowiem łącznej zgody wszystkich członków na złożenie ww. wniosku, będącej warunkiem koniecznym do wszczęcia postępowania w sprawie. Dokonując analizy dokumentów nadesłanych przez Z. P., Kolegium stwierdziło, że skoro liczba członków założycieli Stowarzyszenia wynosiła 37, natomiast w dniu 23.04.2014 r. przyjęto 3 nowych członków, a w dniu 10.07.2014 r. przyjęto 1 nowego członka oraz rezygnację 7 dotychczasowych członków, to liczba członków winna wynosi 34 (37+3+1-7 = 34), tymczasem nadesłano 32—osobową listę członków. Pomijając powyższe i nawet przyjmując, iż aktualnie Stowarzyszenie liczy 32 członków, to zgodę na wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyraziły jedynie 24 osoby. Organ podkreślił, że zgoda wszystkich członków Stowarzyszenia na wystąpienie z takim wnioskiem, jest warunkiem koniecznym do złożenia skutecznego wniosku przez stowarzyszenie zwykłe, a tym samym jest warunkiem koniecznym do udokumentowania legitymacji procesowej w sprawie. Aktualnie Stowarzyszenie takiej legitymacji nie posiada. Dokonana analiza "Listy członków Stowarzyszenia [...]"- aktualnej zarówno na dzień złożenia wniosku z dnia 14.07.2014 r., jak i wniosku z dnia 29.09.2014 r. wskazuje, że nie wszyscy jego członkowie wyrazili "zgodę" na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Jedynie 24 członków, spośród 32 członków upoważniło Z. P.a oraz M. M. do wystąpienia z wnioskiem. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skardze na powyższe postanowienie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Z., domagając się jego uchylenia oraz zwrotu kosztów postępowania, zarzuciło naruszenie przepisów postępowania poprzez wadliwe uznanie, że wniosek został wniesiony przez osoby bez umocowania do występowania w imieniu wszystkich członków Stowarzyszenia. W uzasadnieniu wskazano, że skarżące Stowarzyszenie jest stowarzyszeniem zwykłym. Z art. 40 ust. 2 ustawy wynika, że stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia, nieposiadającą osobowości prawnej. Prostsza forma stowarzyszeń zwykłych wyraża się po pierwsze - w obniżeniu minimalnej liczby osób uprawnionych do ich założenia (z 15 do 3 osób), po drugie - w zastąpieniu wymogu uchwalania statutu mającego rozbudowaną treści wymogiem uchwalania znacznie bardziej uproszczonego regulaminu i po trzecie - w zastąpieniu wniosku do sądu o rejestrację w KRS wnioskiem do organu nadzorującego, informującym o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego. Do stowarzyszeń zwykłych nie stosuje się m.in. art. 10 i art. 11 ustawy, co oznacza, że stowarzyszenie takie nie może mieć organów, niemniej posiada ono wewnętrzną strukturę organizacyjną (art. 2 ust. 2) i musi określać w regulaminie przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie (nie będącego jednak organem). Konsekwencją braku osobowości prawnej stowarzyszenia zwykłego jest brak zdolności do czynności prawnych i brak własnego majątku. Stowarzyszeniom zwykłym zaś przysługuje zdolność sądowa tj. zdolność do występowania w postępowaniu jako strona np. w postępowania sądowo - administracyjnym. Zdolność sądową organizacji społecznych, zarówno posiadających osobowość prawną, jak i nie mających takiej osobowości, w zakresie ich statutowej działalności jest także konsekwencją przyznania takim organizacjom w prawie publicznym prawa do udziału w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Do takich sytuacji odnosi się art. 25 § 4 p.p.s.a. Zdolność sądową w sprawach dotyczących interesów osób trzecich organizacje społeczne będą posiadały wówczas, gdy przepisy prawa dopuszczają je do działania w postępowaniu, którego wynik podlega sądowej kontroli. Ustawodawca dopuścił jeden wyjątek, jakim jest udział organizacji ekologicznej, o jakiej mowa w art. 44 ustawy o udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie ze zdaniem pierwszym tego przepisu organizacje ekologiczne, które powołują się na swoje cele statutowe, mogą zgłosić swój udział do postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że dla wzięcia udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań jest ustalenie, że dane postępowanie jest zakwalifikowane jako postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Skarżące Stowarzyszenie zaznaczyło, że przedłożone w sprawie dokumenty pozwalały określić cele Stowarzyszenia oraz zasady reprezentacji. Z przedłożonego regulaminu wynikało kim jest Z. P. i że jest on uprawniony do reprezentacji Stowarzyszenia. Ponadto z dokumentu potwierdzającego rejestrację Stowarzyszenia wynikało, że osoby które go założyły i są jego członkami, są zdolne do przynależności do stowarzyszenia w rozumieniu art. 3 ustawy. Zatem Stowarzyszenie będące organizacją ekologiczną mogło wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 3.04.2014 r., a podpisanie wniosku przez jego przedstawiciela regulaminowego było prawidłowe pod względem formalnym. Wnoszący skargę podkreślił, że stowarzyszenie (zwykłe) nie posiada osobowości prawnej, choć z mocy ustawy ma zdolność prawną, tak więc posiada zdolność sądową i procesową, pomimo braku osobowości prawnej. Stowarzyszenie zwykłe nabywa zdolność prawną, jeżeli w ciągu 30 dni od dnia uzyskania informacji o założeniu stowarzyszenia przez organ nadzorujący nie zakazano jego działalności, co oznacza, że może legalnie rozpocząć działalność. W wyroku z dnia 9 listopada 2009 r., VIII SA/Wa 605/10, WSA w Warszawie wyjaśnił, że skoro ustawodawca wyposaża dany podmiot w zdolność prawną na gruncie określonej dziedziny administracyjnego prawa materialnego, to uprawniony jest pogląd, że prawo procesowe nie może ograniczać jego zdolności administracyjno prawnej w zakresie praw i obowiązków wynikających z tej dziedziny prawa. Jeżeli idzie o sposób reprezentacji stowarzyszenia zwykłego to zgodnie z art. 40 ustawy w regulaminie stowarzyszenia należy wskazać przedstawiciela reprezentującego to stowarzyszenie. Przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie może - działając w imieniu tego stowarzyszenia złożyć stosowny wniosek w organie właściwym do wydania decyzji w konkretnej sprawie. W związku z powyższym, zdaniem strony skarżącej, Kolegium powinno uznać, że wniosek został prawidłowo podpisany przez przedstawiciela regulaminowego Stowarzyszenia i wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej. Przedstawione stanowisko jest zgodne z wyrokiem NSA z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II OSK1756/13, którego obszerna część została przytoczona przez autora skargi . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu oraz powołując się na wyroki NSA w sprawach II OSK 1308/11, II OSK 311/14 oraz II OSK 2525/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, wskazując jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia art. 61a kpa. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z uzasadnienia postanowienia oraz z przywołanego przez organ wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14 grudnia 2012 r. w sprawie I CSK 234/12 należy wnioskować, że zdaniem Kolegium z wnioskiem o wszczęcie postępowania nie może wystąpić Stowarzyszenie, albowiem nie ma ono osobowości prawnej. Z takim żądaniem, zdaniem organu, mogą wystąpić tylko wszyscy członkowie stowarzyszenia. Skoro zaś przedstawiciel Stowarzyszenia – Z. P. – nie przedstawił pełnomocnictwa od wszystkich jego członków ani też wniosek o stwierdzenie nieważności nie został podpisany przez wszystkich członków, postępowanie w sprawie nie może być wszczęte. Zdaniem Sądu takie stanowisko nie jest trafne. Przede wszystkim zauważyć należy, że przywołany przez organ wyrok Sądu Najwyższego dotyczy procedury cywilnej, która w sposób odmienny reguluje kwestie zdolności sądowej i zdolności procesowej, aniżeli czyni to ustawodawca w kodeksie postępowania administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 24 września 2014 r. w sprawie II OSK 1756/13, "rozstrzygnięcie Sądu Najwyższego dotyczące stowarzyszeń zwykłych zasadne w sferze stosunków prawa cywilnego, nie powinny być w sposób automatyczny przenoszone na sferę stosunków publicznoprawnych". Z poglądem tym skład orzekający w niniejszej sprawie w całości się zgadza. Zgodnie bowiem z art. 29 kpa stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Z kolei zgodnie z art. 31 § 1 organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1)wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z art. 31 § 1 kpa wprost wynika, że z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu może wystąpić organizacja społeczna. Przepis ten nie zawęża legitymacji do wystąpienia z takim wnioskiem tylko do organizacji społecznych posiadających osobowość prawną, tak więc z wnioskiem o wszczęcie postępowania może wystąpić także organizacja nieposiadająca osobowości prawnej. Taką właśnie organizacją jest skarżące Stowarzyszenie. Gdyby ustawodawca uznał, że z wnioskiem o jakim mowa w art. 31 kpa nie może wystąpić organizacja społeczna nieposiadająca osobowości prawnej, wówczas przepis ten miałby inne brzmienie i wskazywał, że z wnioskiem mogą wystąpić tylko wszyscy członkowie takiej organizacji (stowarzyszenia); ewentualnie art. 29 kpa miałby inne brzmienie i precyzował, że stronami mogą być tylko organizacje społeczne posiadające osobowość prawną, a w przypadku organizacji nieposiadających osobowości prawnej ich członkowie. Ustawodawca mógł także dopuścić do udziału w postępowaniu administracyjnym tylko organizacje społeczne posiadające osobowość prawną. Jak jednak wskazano na wstępie, w art. 29 kpa wprost przyznano tak zwaną zdolność administracyjnoprawną także organizacjom nieposiadającym osobowości prawnej. W ustawie Prawo o stowarzyszeniach przewidziano, że stowarzyszenie zwykłe musi mieć reprezentującego je przedstawiciela. Tak więc również z tej regulacji wynika, że w postępowaniu administracyjnym nie występują wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego, ale reprezentujący takie stowarzyszenie przedstawiciel. Brak jest także w kpa przepisów, które wymagałyby od przedstawiciela stowarzyszenia zwykłego, a więc organizacji społecznej nieposiadającej osobowości prawnej, dodatkowego umocowania przez wszystkich jego członków do występowania z wnioskami przewidzianymi przez procedurę administracyjną. Przywołane w odpowiedzi na skargę wyroki NSA dotyczą postępowania sądowoadministracyjnego oraz głównie kwestii związanej z niemożnością umocowania przez przedstawiciela stowarzyszenia zwykłego profesjonalnego pełnomocnika, a to w związku z niemożnością zaciągania przez tego przedstawiciela zobowiązań ze skutkiem dla stowarzyszenia (kwestia zapłaty wynagrodzenia dla profesjonalnego pełnomocnika). W związku z tym wskazać należy, że przed Sądem przedstawiciel skarżącego wykazał, przedstawiając dokumentację Stowarzyszenia, że został umocowany do wniesienia skargi przez wszystkich członków. Poza tym na żadnym etapie Stowarzyszenie nie było reprezentowane przez adwokata czy też radcę prawnego. Mając powyższe na uwadze, ponieważ w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy rozstrzygnięcie tego samego organu zostały wydane z naruszeniem art. 61a kpa, podlegały one uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z ar.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zmianami), dalej P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ, stosownie do art. 31 § 2 kpa winien dokonać oceny, czy żądanie Stowarzyszenia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji jest zasadne w świetle art. 31 § 1, mając na uwadze to, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Zgodnie z art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, a na podstawie art. 200 tej samej ustawy zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty w wysokości odpowiadającej uiszczonemu wpisowi od skargi.