II SA/Ke 130/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 sprawy ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 grudnia 2012r. znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z 24 grudnia 2012 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej powoływane jako SKO), po rozpatrzeniu odwołania H. P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. z 1 października 2012 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie stropu drewnianego na żelbetowy oraz wymianie konstrukcji dachu na istniejącym budynku gospodarczym położonym na działce nr ewid. 439 w miejscowości D., gm. B. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że na wniosek Z. G. organ I instancji na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), zwanej dalej ustawą, ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji uznając, że spełnione zostały w sprawie łącznie, wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy, a sama decyzja nie narusza przepisów odrębnych. W odwołaniu od decyzji organu I instancji H. P. podniosła, że budynek gospodarczy w istocie pełni funkcję obory i jest zlokalizowany zbyt blisko granicy z działką stanowiącą jej własność. Szeroko opisała przy tym uciążliwości wynikające z takiej lokalizacji. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym SKO stwierdziło, że organ I instancji zasadnie wskazał, iż inwestycja jest przewidziana do realizacji na obszarze spełniającym warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, co potwierdziła analiza obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie SKO analiza ta odpowiada wymaganiom wynikającym z ww. rozporządzenia. Organ podkreślił, że wnioskowana inwestycja dotyczy budynku istniejącego, o określonej funkcji, zaś wniosek o ustalenie warunków zabudowy swoim zakresem obejmuje wyłącznie zmianę konstrukcji stropu oraz wymianę konstrukcji dachu budynku. Nie obejmuje natomiast zmiany funkcji budynku, jego parametrów technicznych tj. liczby kondygnacji, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej. W związku z tym, w ocenie SKO, organ I instancji zasadnie wskazał, że parametry te pozostają bez zmian. Zdaniem SKO organ I instancji prawidłowo uznał, że planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. W analizie wskazano, że inwestycja spełnia łącznie warunki zawarte w art.61 pkt 1-5 ustawy, a zatem możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Kolegium podzieliło to stanowisko wskazując, że w świetle poczynionych ustaleń należy uznać za spełnione wszystkie warunki wskazane w art. 61 ustawy, co upoważniało organ do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że decyzja stanowiąca przedmiot odwołania wydana została w zgodzie z przepisami ustawy i nie narusza przepisów odrębnych. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO zauważyło, że podnoszona przez H. P. kwestia lokalizacji budynku gospodarczego nie jest przedmiotem analizy i oceny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Oceny prawnej i faktycznej lokalizacji budynku o określonej konstrukcji dokonuje organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu zmierzającym do udzielenia pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Organ podkreślił również, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Skoro ten wniósł o zmianę konstrukcji stropu i dachu budynku pełniącego funkcję gospodarczą, to organ był związany treścią wniosku i nie mógł wydać decyzji dla innego zamierzenia. Skargę na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła H. P. wnosząc o uchylenie jej w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego dające podstawę do wznowienia postępowania. Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka M. L. – kierownika Ref. Budownictwa, Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska w B. i zobowiązanie go do uzasadnienia na piśmie dlaczego "forsował wniosek" Z. G. zawierający wiele nieprawidłowości oraz dlaczego nie uwzględniał przedstawionych przez skarżącą dowodów. Podniosła, że przedmiotowa inwestycja dotyczy budynku inwentarskiego - obory położonej zbyt blisko jej granicy i z tego budynku inwestor niezgodnie z przepisami odprowadza gnojownicę na jej działkę czego dowodem są decyzje z 25 marca 2012 r. i 6 kwietnia 2010 r. wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W jej ocenie obora jest budynkiem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i w związku z tym realizacja jej przebudowy wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zarzuciła, że nie udostępniono jej dokumentów sprawy w dniu 21 listopada 2012 r. i nie przyjęto do akt sprawy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Przy piśmie z dnia 12 marca 2013r. na dowód, że budynek ma charakter inwentarski i zagraża środowisku dołączyła pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 listopada 2009r., z którego wynika, że przedmiotowy budynek został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 7.05.1975r. Równocześnie poinformowano skarżącą, że zostało wszczęte postępowanie w sprawie nieprawidłowości dobudowanego do tego budynku gnojownika i zbiornika na gnojownicę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w niej naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z art. 4 ust. 1 tej ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie zagospodarowania i warunków jego zabudowy następuje, co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednak zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy, w razie braku planu miejscowego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy dla danego terenu następuje w drodze wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić należy, że przewidziana przepisami art. 59 i nast. ustawy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2065/10, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza sporem w sprawie jest, że na terenie objętym przedmiotowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06). Wymóg ten wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd w pełni podziela, oparte na materiale sprawy, stanowisko organów, że planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz 1588) decyzja ustalająca warunki zabudowy zawiera część tekstową oraz dołączone zostały do niej wymagane załączniki, a mianowicie wyniki analizy oraz część graficzna wyznaczająca obszar analizowany, określony zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. W odniesieniu do tego obszaru przeprowadzono analizę urbanistyczno-architektoniczną i podjęto wszystkie niezbędne kroki celem ustalenia warunków przyszłej zabudowy. Działania organów znajdują oparcie w materiale sprawy, czynności zamierzające do ustalenia czy inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 wymienionej powyżej ustawy odzwierciedlone zostały na mapie oraz w analizie, o której wyżej mowa. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów (art. 60 ust. 4 ustawy). Podzielić również należy pogląd SKO, że w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z 1 października 2012 r. prawidłowo określone zostały warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy stosownie do art. 54 pkt 2 ustawy. Stosownie do wyników analizy określono parametry planowanej inwestycji, przy czym biorąc pod uwagę, że dotyczy ona przebudowy stropu i zmiany konstrukcji dachu na istniejącym, legalnie wzniesionym budynku wskazano, że nie ulegną one zmianie w zakresie szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej granicy krawędzi elewacji frontowej, wysokości budynku do kalenicy głównej , ustalono kąt nachylenia połaci dachu w granicach od 30 do 55 stopni, bez zmian pozostałych elementów dachu. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że opierają się one głównie na kwestionowaniu wskazanego we wniosku przeznaczenia budynku oraz jego lokalizacji, a także odprowadzania nieczystości w postaci gnojownicy z obiektów dobudowanych do tego budynku. Sąd podziela w tym zakresie w całości stanowisko SKO, że okoliczności te nie mogą być przedmiotem analizy i oceny w niniejszym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że wskazany we wniosku z 12 marca 2012 r. zakres inwestycji dotyczy jedynie zmiany elementów konstrukcyjnych stropu i dachu, a nie odnosi się do funkcji obiektu. Stosownie natomiast do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, co oznacza, że organ jest tym wnioskiem związany. W niniejszym postępowaniu zadaniem organu była jedynie ocena, czy zamierzenie określone przez wnioskodawcę jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Planowana inwestycja nie wymaga także, wbrew stanowisku skarżącej uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w ustawie z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko( Dz.U z 2008r., nr 199, poz.1227 ze zm.). Zarzuty podnoszone przez skarżącą, dotyczące zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami prawa budowlanego, będą przedmiotem analizy przez właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Skarżąca nie pozostanie zatem w przyszłości pozbawiona możliwości ani środków służących zabezpieczeniu jej praw na wypadek wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę czy też przebudowę obiektu. Jak już podniesione to zostało na wstępie, decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, przy czym z samego faktu jej wydania nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich – decyzja nie narusza prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonywania inwestycji. Odnosząc się natomiast do zarzutu nie udostępnienia skarżącej dokumentów sprawy, należy ten zarzut zakwalifikować jako naruszenie art. 10 § 1 kpa. Z akt sprawy wynika, że organ nie zawiadomił skarżącej o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednak jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 kpa. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy ( NSA w wyroku z dnia 18.12.12r. sygn..akt II OSK 1419/11, a także por. wyrok NSA z 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1279/09, dostępne na stronie http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że skarżąca nie wskazała żadnych czynności, które mogłaby dokonać przed organami administracji gdyby została zawiadomiona o zebraniu materiału dowodowego i których brak miał istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy czynności podejmowane przez organ nadzoru budowlanego, ponieważ nie dotyczą one zamierzonej inwestycji lecz usytuowania gnojownika i zbiornika na gnojownicę. Z tych względów zarzut ten nie jest skuteczny. Naruszenie przepisów postępowania może bowiem powodować uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu tylko wtedy, gdy ma wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Nie mógł także zostać uwzględniony zawarty w skardze wniosek o przesłuchanie świadków, gdyż sądy administracyjne nie prowadzą co do zasady postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.