II SA/Ke 133/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2012r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] znak: [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy S. przez Dyrektora Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o odmowie przyznania A. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, składki na ubezpieczenie społeczne, składki na ubezpieczenie zdrowotne – z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 18.04.2011r. A. M. zwróciła się do organu I instancji o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką – I. M.. W załączeniu przedstawiono: - orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...], zaliczające I. M. do znacznego stopnia niepełnosprawności – do dnia 30.08.2011r., - orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 14.04.2010r., zaliczające A. M. (męża I. M.) do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności – do dnia 30.04.2011r., - decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 3.01.2011r. stwierdzającą u A. M. chorobę zawodową – pylicę krzemową płuc, - umowę o pracę A. M., zawartą na czas określony – od dnia 23.12.2010r. do 23.12.2011r., z określeniem miejsca pracy jako teren całego kraju oraz państw Unii Europejskiej. Organ I instancji, odmawiając przyznania w/w świadczeń, wskazał, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W tym zakresie powołano się na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2006r. nr 139 poz. 992 ze zm.), zgodnie z którym świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od w/w rozstrzygnięcia A. M. wskazała, że jej ojciec ze względu na wykonywaną w Niemczech pracę zawodową nie jest w stanie zajmować się niepełnosprawną żoną, młodszy brak jeszcze się uczy – w związku z czym to ona sprawuje opiekę nad matką. W załączeniu strona przedstawiła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 13.09.2011r., na podstawie którego I. M. została zaliczona do osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności do dnia 31.09.2014r. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, podzielił w całości zawarte w niej ustalenia faktyczne i podstawę prawną. W szczególności podkreślono, że przepis art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązuje od dnia 14.10.2011r. w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 19.08.2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 205, poz. 1212). Organ odwoławczy stwierdzając, że osobą zobowiązaną do sprawowania opieki w bliższej kolejności, jest mąż I. M., powołał się na art. 129 § 1 i art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Nie ma przy tym znaczenia, zdaniem Kolegium, okoliczność pozostawania A. M. w zatrudnieniu. Niemożność sprawowania opieki przez małżonka mogłaby bowiem znajdować jedynie uzasadnienie w złym stanie jego zdrowia uniemożliwiającym opiekę – która to sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. M. podniosła, że decyzja organu odwoławczego jest dla niej krzywdząca, gdyż jest jedyną osobą, która może opiekować się matką. Opieki takiej nie może sprawować jej ojciec, gdyż pracuje w Niemczech, skąd może wracać do domu jedynie raz w miesiącu – na weekendy. Ponadto A. M. posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności i rozpoznano u niego chorobę zawodową. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tzn. ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2012.270 t.j. dalej p.p.s.a.). Na wstępie podkreślić należy, że A. M. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką I. M. złożyła do organu w dniu 18 kwietnia 2011 r. Organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego decyzją z dnia 26 października 2011 r. odmówił przyznania tego świadczenia argumentując, że osoba wymagającą opieki pozostaje w związku małżeńskim, a zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 ust. 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że osobą zobowiązaną do sprawowania opieki w bliższej kolejności, jest mąż I. M. powołując w tym zakresie art. 129 § 1 i art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zdaniem organu odwoławczego nie ma przy tym znaczenia okoliczność pozostawania A. M. w zatrudnieniu. Niemożność sprawowania opieki przez małżonka mogłaby bowiem znajdować jedynie uzasadnienie w złym stanie jego zdrowia uniemożliwiającym opiekę – a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Mając na uwadze powyższe należy zauważyć, że zmiana przepisu art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy została wprowadzona ustawą z dnia 19 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustaw o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz. U. nr 205,poz.1212) i obowiązuje od dnia 14 października 2011r. Odnotować także wypada, iż zmiana przepisu art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy nastąpiła po złożeniu wniosku przez A. M. i przed dniem orzekania przez organy obu instancji. Z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze (podobnie jak organ I instancji) zastosowało w sprawie niniejszej przepisy prawa w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania. Organ ten nie wziął jednak pod uwagę, że ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zawiera przepis przejściowy, co oznacza że w określonych w nim sytuacjach należy stosować przepisy ustawy dotychczasowej, a nie przepisy ustawy zmieniającej. W art. 3 ustawy zmieniającej ustawodawca wskazał, że "sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych". W związku z powyższym obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego było w pierwszej kolejności ustalenie, czy prawo A. M. do świadczenia pielęgnacyjnego powstało przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. przed 14 października 2011 r., czy po tej dacie. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 24 ust. 2 stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych, do których należy świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2) ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Zatem miesiąc wpływu wniosku skarżącej – kwiecień 2011 r., to miesiąc, w którym mogła ona nabyć uprawnienie. Stanowi to o tym, że sprawa niniejsza podlega rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Zastosowanie przez organ odwoławczy przepisów wprowadzonych ustawą zmieniającą i wydanie decyzji w oparciu o art. 17 ust. 1 i art. 17 ust.5 pkt.2 lit.2 a) ustawy w jej nowym brzmieniu stanowi o naruszeniu prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepis prawa materialnego (art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a). ustawy o świadczeniach rodzinnych), poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a). w brzmieniu obowiązującym od dnia 14 października 2011 r. Naruszenie to miało przy tym wpływ na wynik sprawy, o czym przekonuje poniższa argumentacja. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a). ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 października 2011 r. stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Literalna interpretacja tego przepisu oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, tak jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Poprzestanie tylko na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a). ustawy, gdy świadczenie pielęgnacyjne wywodzone jest z istnienia obowiązku alimentacyjnego, niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 wobec osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują inne osoby zobowiązane do alimentacji w przypadku, gdy drugi małżonek opieki tej świadczyć nie może ze względu na własny stan zdrowia. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1 ustawy w zakresie w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał wskazał, iż w art. 17 ust. 1 ustawy mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując ogromne znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Nadto wskazując na wyrok z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt P 23/05, Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Wprawdzie opisany wyrok odnosi się do treści art. 17 ust. 1 ustawy sprzed nowelizacji tego przepisu dokonanej ustawą z dnia 17 października 2008 r., jednakże wywody tam zawarte pozostają nadal aktualne dla właściwej interpretacji zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie nabywania uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych, w tym do właściwego odczytywania ograniczeń wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Przepis ten należy interpretować w taki sposób, iż osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, traci prawo do świadczenia z uwagi na zawarcie przez osobę wymagającą opieki związku małżeńskiego, jako że obowiązek sprawowania opieki obciążać będzie wówczas przede wszystkim małżonka, który w takiej sytuacji uzyska prawo do ubiegania się o świadczenie w przypadku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a musi być odczytywane przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują inne osoby zobowiązane do alimentacji w przypadku, gdy drugi małżonek nie może takiej opieki świadczyć z uwagi na własny stan zdrowia - gdy posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a). w związku z art. 17 ust. 1 ustawy, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 k.r.o., traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim (podobnie wyroki: WSA w Olsztynie z 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 60/09; WSA w Olsztynie z 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 61/09; WSA w Olsztynie z 6 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 386/09; WSA w Krakowie z 22 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 1236/09; NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 722/09; NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 723/09 - dostępne w internetowej bazie http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt P 38/09, w którym Trybunał odmawiając odpowiedzi na pytanie prawne: czy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy w zakresie, w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji uzasadnił, że istnieje utrwalona i względnie jednolita praktyka interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy w sposób, który wychodzi naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym i nie jest w tym celu konieczne wydanie orzeczenia merytorycznego przez Trybunał Konstytucyjny). Podsumowując należy stwierdzić, że w stanie prawnym powstałym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07), stwierdzającego niezgodność art. 17 ust. 1 ustawy z Konstytucją RP, okoliczność że skarżąca sprawuje opiekę nad matką pozostającą w związku małżeńskim, nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem pozostawanie w związku małżeńskim będzie tylko wtedy przeszkodą w przyznaniu tego świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie tę pomoc świadczyć. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zachodzi potrzeba rozstrzygnięcia, czy ojciec wnioskodawczyni z uwagi na podnoszone przez skarżącą okoliczności związane z posiadaniem przez A. M. umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i rozpoznanie choroby zawodowej, przy uwzględnieniu pozostałych podnoszonych przez wnioskodawczynię okoliczności, w tym iż jest jedyną osobą, która faktycznie może opiekować się matką - małżonek osoby wymagającej opieki jest w stanie skutecznie pomoc tę świadczyć. Odpowiedź na to pytanie determinuje rozstrzygnięcie, czy pozostawanie niepełnosprawnej matki skarżącej w związku małżeńskim, stanowi przeszkodę w przyznaniu jej córce wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji odmawiając przyznania świadczenia powołał się tylko na fakt pozostawania przez I. M. w związku małżeńskim i w ogóle nie ustalał, czy skarżąca sprawuje opiekę nad matką i czy w związku z tym zrezygnowała z zatrudnienia. Kwestią tą nie zajęło się również Kolegium. Brak tych ustaleń świadczy o naruszeniu przez organ przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.