II SA/Ke 137/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi A. G. na akt Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój z dnia 2 grudnia 2024 r. znak: GKUM.7140.9.2024 w przedmiocie odmowy zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego I. uchyla zaskarżony akt w całości; II. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój na rzecz A. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wydanym z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój aktem - pismem z dnia 2 grudnia 2024 r. Znak: GKUM 7140.9.2024, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, działając na podstawie art. 21 b ust. 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1234 ze zm.- dalej jako "uopl") zawiadomiono A. G., że "Gmina odmawia zawarcia umowy najmu lokalu w przypadku występowania dysproporcji między niskimi dochodami wskazanymi w złożonej deklaracji a wskazywanym stanem majątkowym, wątpliwości budzi wysokość deklarowanych dochodów w porównaniu z deklarowanymi obciążeniami budżetu domowego". Skargę na powyższy akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła A. G., wskazując na nie rzetelne wyjaśnienie wszelkich wątpliwości. Skarżąca wskazała że 28 lutego 2024 r. wystąpiła do Urzędu Miasta i Gminy w Busku – Zdroju z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu gminy Busko – Zdrój. W dniu 3 stycznia 2025 r. odebrała pismo z Urzędu Miasta i Gminy Busko – Zdrój informujące o negatywnym zaopiniowaniu wniosku skarżącej o umieszczenie na liście osób kwalifikujących się do najmu lokalu socjalnego i odmowie zawarcia przedmiotowej umowy najmu. Skarżąca wskazała, ze pismo nie posiadało żadnych cech decyzji czy postanowienia w nagłówku, aczkolwiek z treści można było wywieść, że jest to decyzja co potwierdził urzędnik Gminy Wydziału Gospodarki Komunalnej Utrzymania Mienia i Spraw Mieszkaniowych i że można zaskarżyć je do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach. Skarżąca składając przedmiotową skargę, złożyła również wniosek o przewrócenie terminu do złożenia w/w skargi wskazując, że Burmistrz Miasta i Gminy Busko – Zdrój wydając "pismo w odpowiedzi na wniosek z dnia 02 – 12 – 2024 r. GKUM.7140.9.2024 nie wskazał i nie pouczył w jakim trybie i jakim terminie można zaskarżyć w/w pismo". Skarżąca wskazała, że z otrzymanego pisma z Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 30 stycznia 2025 r. wynikało, że właściwym do rozpoznania przedmiotowej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Busko - Zdrój podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym akcie i wniósł o odrzucenie skargi albowiem sprawa dotycząca najmu lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu gminy ma charakter cywilnoprawny i nie należy do katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest badać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 działalność gminy w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ma także wymiar publicznoprawny, a w konsekwencji akt odmawiający zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z zasobu gminnego jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy etap postępowania obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Takie działanie nie stanowi oferty zawarcia umowy ani też negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, ale administracyjnoprawny. Dopiero po skierowaniu do zawarcia umowy następuje drugi etap, który ze względu na kończącą go umowę najmu ma charakter cywilnoprawny. W uzasadnieniu do uchwały wydanej w składzie siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13 Naczelny Sąd Administracyjny porównywał zakresy obowiązywania art. 3 § 2 ust. 4 i art. 3 § 2 ust. 6 p.p.s.a., uznając że akty te, prócz formy podjęcia, odróżnia to, czy dany akt wykazuje cechy aktu indywidualnego, czy generalnego, a także czy dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, wreszcie czy ma charakter wykonawczy, czy też kreuje nową sytuację prawną adresatów. Jeżeli, tak jak w niniejszej sprawie, stanowisko organu administracji publicznej, dotyczy realizacji zadania publicznego i rozstrzyga o uprawnieniu wynikającym z przepisów powszechnie obowiązujących, odnosząc się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, należy je zaliczyć do kategorii aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1710/16, czy wyrok NSA z 23 listopada 2016 r. I OSK 1873/15). Przyjmując za przytoczoną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów gminy może być poprzedzone aktem o administracyjnym charakterze, przy ocenie konkretnego działania organu jednostki samorządu terytorialnego należy uwzględnić procedurę przewidzianą w art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Z podniesionych wyżej względów, Sąd uznał, że skarżącej przysługuje prawo do wniesienia skargi na pismo Burmistrza Miasta i Gminy Busko - Zdrój z dnia 02.12.2024 r., jako aktu z zakresu wykonywania zadania publicznego przez organ administracji publicznej. Mając na uwadze treść art. 53 § 2 p.p.s.a oraz okoliczność, że przedmiotowe pismo Burmistrza Miasta i Gminy Busko - Zdrój z dnia 02.12.2024 r., nie zawierało żadnego pouczenia o terminie i sposobie zaskarżenia, Sąd uznał, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącej i rozpoznał skargę. Zdaniem Sądu, pismo Burmistrza Miasta i Gminy Busko - Zdrój z dnia 02.12.2024 r., nie posiada waloru zgodności z prawem. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że będący podstawą wydania przedmiotowego aktu powołany przez organ art. 21 b ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego, reguluje procedurę w sprawie osoby ubiegającej się o zawarcie umowy najmu albo podnajmu lokalu albo socjalnego lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zgodnie z tym przepisem zainteresowana osoba składa deklarację o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego i w razie wątpliwości co do wiarygodności informacji i danych zawartych w deklaracji organ może wezwać osobę ubiegającą się o zawarcie umowy najmu albo podnajmu lokalu albo najmu socjalnego lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy do udostępnienia dokumentów potwierdzających wysokość dochodów wykazanych w deklaracji, w tym zaświadczeni9a naczelnika właściwego miejscowo urzędu skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych przez tę osobę oraz innych członków jej gospodarstwa domowego, wyznaczając termin nie krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania wezwania. W celu zweryfikowania informacji i danych zawartych w deklaracji oraz oświadczeniu o stanie majątkowym, gmina może przeprowadzić wywiad środowiskowy u osoby ubiegającej się o zawarcie umowy najmu albo podnajmu lokalu albo najmu socjalnego lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Nieudostępnienie w terminie dokumentów lub niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego stanowi podstawę do odmowy zawarcia umowy. W przedmiotowej sprawie organ zaniechał zarówno takiego wezwania o dokumenty dotyczące dochodów jak również przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, ograniczając się jedynie do ogólnej informacji o wizycie ( k. 10 akt administracyjnych) oraz do arbitralnego stwierdzenia o występowaniu dysproporcji między dochodami a obciążeniami . Zawarte w piśmie Burmistrza Miasta i Gminy Busko – Zdrój stwierdzenie, że Społeczna Komisja Mieszkaniowa negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącej o zawarcie umowy w związku z czym nie została skarżąca umieszczona na liście osób kwalifikujących się do najmu lokalu socjalnego, jest bardzo lakoniczne. Podkreślić należy, że organ poza powołaniem się na treść art. 21 b ust. 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego nie uzasadnił swojego stanowiska. Powszechnie przyjmuje się, że w demokratycznym państwie prawa, jakim z mocy art. 2 Konstytucji jest Rzeczypospolita Polska, nie istnieje kategoria "swobodnego uznania" administracji. Każde rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być oparte na konkretnej podstawie prawnej oraz zostać wydane po rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności w danej sprawie. Zatem również kompetencja organu gminy do wyrażenia stanowiska co do niespełnienia warunków do ubiegania się o przydział lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, nie daje prawa do takiej oceny w każdej sytuacji. Zgodnie zaś z zasadą związania organów administracyjnych prawem, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, organy administracji publicznej powinny uzasadniać każde rozstrzygnięcie poprzez odwołanie się do prawa, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie każdego aktu, pozwala na zweryfikowanie jego prawidłowości. Dodatkowo wskazać trzeba, że wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Taki obowiązek jest także elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Brak uzasadnienia aktu (rozstrzygnięcia) w konkretnym przypadku jest sprzeczny z zasadą praworządności, ogranicza możliwość stwierdzenia, czy wszystkie ważne kwestie zostały rozważone. Nie jest bowiem możliwe dokonanie oceny legalności wydanego aktu, jeśli nie są znane przesłanki jego podjęcia. Biorąc pod uwagę brzmienie przepisów regulujących gospodarowanie zasobem mieszkaniowym przez gminy, zajęte stanowisko organu jest przedwczesne i sprzeczne z celem ustawy o ochronie praw lokatorów oraz z obowiązkiem gminy zaspakajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty. W konsekwencji uznając, że zaskarżony akt został podjęty przedwcześnie, podlegał uchyleniu w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.