II SA/Ke 138/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Liwiusz Hanaj, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody z dnia 11 stycznia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Zgłoszono zdanie odrębne II SA/Ke 138/13 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia 11 stycznia 2013 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 9a, art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 kpa Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 29 listopada 2012 r. znak: [...] orzekającą o odmowie B. K., Z. F. i A. K. zwrotu nieruchomości położonej w S. przy ul. W., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr 91/4 o powierzchni 347 m2 i nr 91/5 o powierzchni 32 m2 stanowiące obecnie część działek ewidencyjnych nr 300 o powierzchni 1190 m2 i nr 301 o powierzchni 707 m2 , dla których Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgi wieczyste [...] i [...]. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Miasta S. z dnia 19.09.1975 r. w sprawie ustalenia i podziału terenu budownictwa jednorodzinnego w S. określonego nazwą "Osiedle budownictwa jednorodzinnego W." (ogłoszonym w Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. w 1976 r. nr 6, poz. 52 i 53), została objęta nieruchomość stanowiąca zgodnie z aktem własności ziemi z dnia 10.05.1976 r. znak: [...] własność B. i G. małżonków K., oznaczona w ewidencji nr 91 o powierzchni 0,5596 ha. W wyniku podziału terenu z opisanej nieruchomości wydzielono pięć działek oznaczonych numerami: 91/1 o pow. 0,3740 ha, 91/2 o pow. 0,1173 ha, 91/3 o pow. 0,0304 ha, 91/4 o pow. 0,3347 ha i nr 91/5 o pow. 0,0032 ha. Działka nr 91/1 weszła w skład parceli nr 4, działka nr 91/2 w skład parceli nr 36, działka nr 91/3 w skład parceli nr 37. Decyzją z dnia 15 marca 1979 r. znak: [...] Naczelnik Miasta S. nadał na własność Z. F. parcelę nr 37, składającą się z działek 91/3 i 92/3 o pow. 0,0194 ha oraz nadał na własność A. K. parcelę nr 36, składającą się z działek 92/4 o pow. 0,0022 ha, 91/2 i 176/2 o pow. 0,0111 ha. Działki o nr 91/4 i o nr 91/5 przeszły na własność Skarbu Państwa i weszły w skład działek budowlanych. Decyzją z dnia 15.03.1982r. znak: [...] Zarządu Gospodarki Terenami w S. działka nr 91/5 (jako część nowoutworzonej działki nr 9 zabudowanej domem jednorodzinnym), została nadana na własność P. i K. małżonkom L., oraz nadano na własność działkę nr 38, w skład której weszła m.in. działka nr 91/4. Nadanie nastąpiło na wniosek dotychczasowych właścicieli, nieodpłatnie. Po aktualizacji ewidencji gruntów w 1993r. działka składająca się z działek cząstkowych nr 92/1 o pow. 0,1158 ha i nr 91/5 jest oznaczona nr 300 o pow. 0,1190 ha. Dla tej działki została założona księga wieczysta [...], w której w dniu 10.06.1998r. jako właścicieli wpisano K. i P. małżonków L. Zgodnie z bazą ewidencji gruntów współwłaścicielami działki nr 300 są: M. K. i K. L. wpisani na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. Wydział I Cywilny z dnia 0.08.2001 r. sygn. akt [...]. Działka składająca się z działek cząstkowych nr 92/2 o pow. 0,0360 ha i nr 91/4 jest oznaczona nr 301 o pow. 0,0707 ha. Aktem notarialnym z dnia 26.07.2012 r. Rep. A Nr [...] J. L. darował działkę nr 301 K. L. Dla tej działki założono księgę wieczystą [...], a K. L. ujawniony został jako właściciel. Wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2012 r. B. K., Z. F. i A. K. wystąpili do Starosty o zwrot części nieruchomości wywłaszczonej od B. i G. bez odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową oznaczoną jako działki nr 91/4 i 91/5 – obecnie nr 300 i nr 301, stwierdzając, że nie zrealizowano celu, na jaki przedmiotowa część nieruchomości została wywłaszczona. Do wniosku załączono postanowienie Sądu Rejonowego w S. Wydział I Cywilny z dnia 26.06.1995 r. sygn. akt [...] stwierdzające, że spadek po G. K. nabyli: mąż B. K. oraz dzieci, A. K. i Z. F., po 1/3 części każde z nich. W toku postępowania dokonano oględzin, w wyniku których ustalono, że działka nr 301 jest niezabudowana. Posiada ogrodzenie łącznie z działką nr 300, na której rosną stare drzewa owocowe: śliwa, grusza, orzech włoski, wiśnie, a także sucha trawa. Działka nr 300 ogrodzona jest według starej numeracji, ogrodzenie biegnie w poprzek tej działki. Starosta odmawiając wnioskowanych do zwrotu działek uznał, że według obecnego stanu działki nr 300 i nr 301 nie są własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, tylko stanowią własność osób fizycznych. W związku z tym orzeczenie o ich zwrocie na rzecz spadkobierców byłych właścicieli godziłoby w porządek prawny, a decyzja w dniu jej wydania byłaby trwale niewykonalna, co skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Od tej decyzji odwołał się B. K. podnosząc, że obecni właściciele wnioskowanych do zwrotu działek nigdy nie wykorzystali ich zgodnie z celem, jaki ujawnili we wniosku o ich nadanie, nie wystąpili również z wnioskiem o przedłużenie terminu do realizacji inwestycji. Tym samym powinni przekazać przedmiotowe działki na rzecz Skarbu Państwa. Rozpatrując odwołanie od decyzji Starosty z dnia 29 listopada 2012 r. Wojewoda przytoczył brzmienie art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dalej jako u.g.n., określające roszczenie o zwrot oraz przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Przywołał także treść art. 216 ust. 1 u.g.n., z którego wynika, że roszczenie o zwrot stosuje się do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1973 r. Nr 27, poz. 192, ze zm.). W uzasadnieniu podkreślono, że zwrot nieruchomości jest możliwy tylko w takim przypadku, gdy stanowi ona nadal własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Podzielając w całości ustalenia faktyczne Starosty w zakresie uznania, że zarówno Skarb Państwa jak i jednostka samorządu terytorialnego nie posiadają władztwa nad wnioskowanymi do zwrotu działkami, Wojewoda stwierdził, że sam fakt utraty władania nieruchomością przez Skarb Państwa stanowi negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie. Stąd też okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel bądź w ogóle nie wykorzystano, nie mogą mieć w takim wypadku znaczenia dla wyniku sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości stanowi przepis art. 229 u.g.n. Nie ma przy tym znaczenia, czy konsekwencją zastosowania art. 229 u.g.n. winno być umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o zwrot nieruchomości, czy też odmowa jej zwrotu. Skargę na decyzję Wojewody z dnia 11 stycznia 2013 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty wniósł B. K. zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez bezzasadną odmowę zwrotu działek oznaczonych przed wywłaszczeniem nr 91/4 i nr 91/5 mimo, że wskazane nieruchomości nie zostały wykorzystane zgodne z celem wywłaszczenia i z uwagi na zaniechanie wykonywania ciążących na Skarbie Państwa obowiązków, znajdują się obecnie w posiadaniu osób trzecich. Zdaniem skarżącego, część działek objętych wnioskiem o zwrot znajduje się poza trwałym ogrodzeniem wykonanym przez obecnych właścicieli, co potwierdza protokół oględzin. Obecni właściciele nie wykorzystali działek zgodnie z ich budowlanym charakterem. Podstawy swojego żądania skarżący upatruje w tym, że Skarb Państwa poprzez zaniechanie domagania się zwrotu nieruchomości wobec niewykorzystania ich na cel budowlany naraził go na brak możliwości skutecznego domagania się zwrotu, natomiast nie budzi wątpliwości, że w terminie ustalonym ustawą działki nie wykorzystano na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z uwagi na treść art. 137 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z powyższego wynika, że materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Takiego materialnoprawnego wymogu nie stanowi zaś kwestia władania nieruchomością. Podstawowe znaczenie dla postępowania o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. ma zatem ustalenie: 1) czy nieruchomość objęta wnioskiem została wywłaszczona na podstawie obowiązującej w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu: ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n, w tym ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach; 2) czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc czy w dniu złożenia przez uprawnionego wniosku został zrealizowany cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. W orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają wywłaszczoną nieruchomością to ma to tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia jej we władanie wydać decyzji pozytywnej, to jest orzekającej o zwrocie (por. wyrok NSA z dnia 18.07.2012 r. sygn akt I OSK 1039/11, wyrok NSA z dnia 12.04.2013 r. sygn akt I OSK 2139/11, wyrok NSA z dnia 8.05.2013 r. sygn akt I OSK 2485/11, wyrok NSA z dnia 5.07.2013 r. sygn akt I OSK 410/12). Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 u.g.n. utraciły władanie wywłaszczoną nieruchomością, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (następcę prawnego) nieruchomości. To przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 199 r. sygn. akt IIIAZP 24/93. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, w którym możliwe będzie zrealizowanie roszczenia byłego właściciela bądź jego spadkobierców, musi wiązać się z odzyskaniem władztwa nad nieruchomością, co z kolei wiąże się z koniecznością podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa utracił władztwo nad nieruchomością. Do czasu zakończenia takich działań postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 29.08.2006r. I OSK 879/05). W rozpoznawanej sprawie organy bez zbadania i oceny materialnoprawnych przesłanek zwrotu określonych w art. 136 w zw. z art. 137 u.g.n. uznały, że wystarczającą negatywną przesłanką dla orzeczenia o zwrocie jest okoliczność utraty przez Skarb Państwa, władania nad częścią działki nr 300 i nr 301. Takie stanowisko z uwagi na treść i wykładnię powołanych wyżej przepisów, zgodnie z zaprezentowaną linią orzeczniczą nie zasługuje na akceptację. Jak już wyżej podniesiono, jedyną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel wywłaszczenia, natomiast niewątpliwie warunkiem zwrotu ustawodawca nie uczynił władania nieruchomością przez Skarb Państwa. Podkreślenia wymaga fakt, że ocena w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia jest wyłączona tylko w przypadku ustalenia, że w sprawie zachodzą przeszkody określone w art. 229 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Jak wynika z akt sprawy w zaskarżonej decyzji Wojewoda ograniczył się do przywołania przepisu art. 229 u.g.n., bez równoczesnego wskazania, czy przepis ten znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Tak skonstruowane uzasadnienie budzi wątpliwości, czy u podstaw wydania zaskarżonej decyzji legło ustalenie, że Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego nie władają wnioskowanymi do zwrotu działkami, czy też organ przyjął, że w sprawie zachodzą przeszkody o których mowa w art. 229 u.g.n. Ta ostatnia okoliczność uzasadniałaby stanowisko co do braku konieczności badania przesłanek materialnoprawnych, w zakresie zbędności na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 137 u.g.n. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy na organie administracji będzie ciążył obowiązek ustalenia, czy objęte wnioskiem o zwrot działki nr 91/4 i nr 91/5, stanowiące obecnie część działki nr 300 i nr 301 zostały wykorzystane zgodnie z treścią art. 136 ust. 1 u.g.n. na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a w związku z tym organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 137 u.g.n. Dopiero w przypadku ustalenia, że istnieją przesłanki zbędności wynikające z art. 137 u.g.n. organ powinien rozważyć, jakie czynności mogłyby doprowadzić do stanu, w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego włada przedmiotowymi nieruchomościami i zadecydować, czy kwestie z tym związane stanowią zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji dokonując błędnej wykładni organy naruszyły art. 136 u.g.n., w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W rezultacie wydane w rozpoznawanej sprawie decyzje nie zostały poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego i jego prawidłową oceną, co uchybia regułom proceduralnym sformułowanym w art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ujawnione naruszenia przepisów powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. Ponieważ uchybienia te dotyczą także rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., decyzji organu pierwszej instancji z dnia 29 listopada 2013 r. Na mocy art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt II wyroku.