II SA/Ke 139/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi G. K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie ustalenia opłat dodatkowych za udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Znak: [...] Wojewoda na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami), dalej u.s.g., stwierdził nieważność zarządzeń Wójta Gminy z dnia [...] Nr [...] i Nr [...] w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty za udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zarządzeniami Nr [...] i [...] Wójt Gminy ustalił dodatkową opłatę za udostępnienie informacji publicznej w kwocie 950 zł oraz 1300 zł, uzasadniając to koniecznością przekształcenia informacji wskazanej we wniosku i związaną z tym konieczność odpłatnego powierzenia pracownikom Urzędu Gminy dodatkowych obowiązków wiązanych z udostępnianiem informacji publicznej. Działania takie stoją w sprzeczności z Zarządzeniem Nr 3/2010 r. z dnia 10 stycznia 2012 r. wydanym w oparciu o przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wyrażoną w art. 7 ust. 2 tej ustawy zasadą, iż dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny. Jeżeli natomiast w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia informacji ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Tymczasem ustalone w zarządzeniu opłaty nie zostały niczym w swojej wysokości uzasadnione, nie znajdują też oparcia we wykazanych kosztach potencjalnie ponoszonych dla przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Tym samym postąpiono sprzecznie z prawem, a nadto jak wynika z wyroku NSA z dnia 11 października 2002 w spawie II SA 812/00, prawidłowa realizacja zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej oznacza, że opłaty za jej udostępnienie mogą być pobierane wyłącznie w konkretnych wypadkach za koszty utrwalenia dokumentacji. Nie mogą w związku z tym opłaty stanowić koszty związane z powierzeniem pracownikowi gminy dodatkowych obowiązków, przekraczających zakres czynności służbowych, które nie są uzasadnione finansowo. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze Gmina zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne jego zastosowanie, skutkujące uznaniem, że zarządzenia nr 61 i 62 jako sprzeczne z prawem są nieważne oraz naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U,. nr 112, poz. 1198 ze zmianami) dalej u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że ustalone w zarządzeniach opłaty nie zostały niczym uzasadnione i nie znajdują oparcia we wskazanych kosztach potencjalnie ponoszonych dla przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, a nadto stoją w sprzeczności z zarządzeniem Nr 3/2010, w sytuacji, gdy zarządzenia te odpowiadają prawu, albowiem każdorazowo potrzeba odpłatnego powierzenia pracownikowi dodatkowych zadań, przekraczających zakres ich czynności służbowych w celu opracowania i przygotowania wnioskowanej informacji publicznej w formie gotowej do udostępnienia uzasadnia w dostateczny sposób i nie pozostaje w sprzeczności z zarządzeniem z dnia 10 stycznia 2012, ponieważ reguluje kwestie dodatkowych kosztów, nieobjętych zarządzeniem nr 3/2012. W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że w dniach 8 i 11 października 2012 r. wpłynęły dwa wnioski o udostępnienie informacji publicznej, które przekraczały w swoim zakresie nie tylko definicję informacji publicznej jako pojedynczej informacji, gdyż zawierały nie wniosek ale wnioski o udzielenie złożonych i obszernych informacji publicznych, obejmujących wskazane czasookresy, ale też – z racji swojej zawartości – przekraczały możliwości organizacyjno – techniczne skarżącego, by zachować ustawowy termin do udzielenia wnioskowanej informacji. W związku z powyższym, po uwzględnieniu kosztów eksploatacyjnych, wskazanych w zarządzeniu z 10 stycznia 2012 r., Nr 3/12, (a nie jak błędnie wskazał Wojewoda z Nr 3/2010), okazało się, że ich przygotowanie i udostępnienie nie będzie możliwe bez zaangażowania dodatkowych sił, to jest bez powierzenia pracownikom gminy dodatkowych, płatnych zadań. Dlatego też w przypadku zarządzeń nr [...] i [...] nie może być mowy o ich sprzeczności z prawem, gdyż zostały one wydane zgodnie z dyspozycją art. 15 ust.1 u.d.i.p. Wykładnia tego przepisu pozwala na stwierdzenie, że wprowadzenie opłaty za dodatkową pracę konkretnego pracownika przy udostępnianiu informacji publicznej nie jest niedopuszczalne. Powstanie po stronie podmiotów wymienionych w art. 4 ustawy obowiązku bezpłatnego udostępniania informacji pociąga za sobą obowiązek stwierdzenia odpowiednich warunków organizacyjno – personalnych do udostępnienia informacji. Organ tworzy te warunki na podstawie realnego zapotrzebowania z zewnątrz na informacje publiczne. Praca osób wykonywana w godzinach pracy Urzędu nie jest objęta tymi zarządzeniami. Regulują one jedynie kwestię dodatkowego kosztu udostępnienia informacji. W takich właśnie przypadkach pracownik skarżącego wykonuje część pracy związanej z udostępnieniem informacji publicznej w godzinach nadliczbowych i zakwestionowane przez Wojewodę Zarządzenia nr [...] i [...] dotyczą tylko takich właśnie przypadków, a nie wszystkich. Pobieranie opłat za dodatkową pracę pracownika jest oczywiście uzasadnione w tych wypadkach, gdy organ otrzyma wyjątkowo pracochłonne żądanie, które nie będzie możliwe do wykonania w terminie ustawowym przez przeznaczonych do tego celu pracowników. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Nadto wskazał, że Wójt Gminy wydał dwa zarządzenia w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty za udostępnienie informacji i że uchwalając akty prawa miejscowego organ powinien mieć na względnie, że akt nie tylko jest wydawany na podstawie ustawy, ale i w granicach prawa. Dalej podniósł, że zamiast wydać przedmiotowe zarządzenia, Wójt powinien w innej formie powiadomić osoby zainteresowane, zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p., które to powiadomienie nie jest ani decyzją ani też postanowieniem. Poza tym ustalone opłaty nie odpowiadają kosztom rzeczywistym, realnym, adekwatnym do poniesionych wydatków. Reasumując wskazał, że samo wydanie zarządzeń w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty za ustalenie wynagrodzenia za udostępnienie informacji publicznej, jako forma niedopuszczalna i sprzeczna z przepisami u.s.g., jak również ustalenie w tych zarządzeniach dodatkowych opłat wbrew przepisom u.d.i.p., dawało pełną podstawę organowi nadzoru do stwierdzenia ich nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W obu zakwestionowanych przez organ nadzoru zarządzeniach, jako podstawę prawną ich wydania Wójt Gminy wskazał na przepisy art. 15 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 31 u.s.g. Zgodnie z tym ostatnim, wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Żaden ze wskazanych jako podstawa prawna wydanych zarządzeń przepisów nie uprawniał Wójta Gminy Klimontów do wydania aktu w postaci zarządzenia, regulującego opłatę za udzielenie informacji publicznej. Zgodnie z art. 91 ust. 1 uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zauważyć należy, że ustawodawca w tym przepisie nie precyzuje, jakiego rodzaju zarządzenia podlegają nadzorowi, w szczególności nie zawiera w nim żadnych ograniczeń w tym względzie, jak to czyni przykładowo w art. 101 u.s.g., wskazując, że odnosi się on do uchwał i zarządzeń z zakresu administracji publicznej. Zresztą niewątpliwie zakwestionowane przez Wojewodę zarządzenia są z zakresu administracji publicznej. Zgodzić się należy z organem, że Wójt nie powinien tej formy stosować do ustalania opłaty za udzielenie informacji publicznej. Skoro zaś, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia, zarządzenia wójta zostały wydane także z naruszeniem art. 15 ust. 1 u.d.i.p., zdaniem Sądu Wojewoda był uprawniony do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 91 u.s.g. Jak wskazał NSA w wyroku w spawie I OSK 69/05 nadzór wojewody obejmuje zarówno akty o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym jak i akty nienormatywne. Nie istnieje bowiem żaden powód, aby rozróżniać zarządzenia w znaczeniu materialnym oraz takie które, które takiego charakteru nie posiadają (Lex Nr 186661). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku w spawie II OSK 249/06 (Lex nr 236479) oraz w sprawie II OSk 500/08 (Lex 490094). Z kolei w wyroku w sprawie II OSK 2526/11dpuścił możliwość zaskarżenia zarządzeń wydanych w sprawie indywidualnej (Lex nr 1113783). Jak wynika z obu zakwestionowanych przez organ nadzoru zarządzeń, dodatkowe opłaty za udzielenie informacji publicznej w wysokości 1300 zł oraz 950 zł zostały ustalone w związku z koniecznością odpłatnego powierzenia pracownikom Urzędu Gminy dodatkowych obowiązków "przekraczających zakres ich czynności służbowych". Tak więc z uzasadnienia tych zarządzeń można by wnioskować, że skarżąca Gmina wszelkie czynności związane z udostępnianiem informacji traktuje jako dodatkowe obowiązki, które nie obciążają pracowników w ramach zakresu ich czynności służbowych. Ze skargi natomiast wynika, że generalnie Gmina uznaje, że udzielanie informacji publicznych i związana z tym konieczność wykonywania stosownych czynności mieści się w zakresie obowiązków pracowniczych, ale gdy ktoś występuje o udostępnienie więcej niż jednej informacji lub też o informację przetworzoną, wówczas powinien zapłacić za czas pracy, jaki na udostępnienie tych informacji poświęca pracownik, jeśli czynności tych nie zdąży wykonać w godzinach pracy. Zgodnie z art. 7 ust. 2 o.d.i.p., dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Jak zaś wynika z art. 15 u.d.i.p., tylko wówczas podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może pobrać od wnioskodawcy opłatę, gdy ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Jak z powyższego wynika, opłata o jakiej mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., nie może być nakładana z uwagi na ilość informacji, których udostępnienia domaga się wnioskodawca ani też z tego tylko tytułu, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Na podstawie tego przepisu mogą być nakładane opłaty jedynie w przypadku, gdy podmiot zobowiązany poniósł dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Taka sytuacja wystąpi zatem, gdy np. pomimo standardowego udostępnienia danej informacji w jednej z form określonych w art. 12 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. wnioskodawca zażąda udostępnienia mu informacji w formie innej niż stosowana przez podmiot zobowiązany. W opłatach tych nie mieści się natomiast wynagrodzenia pracowników za sporządzanie odbitek kserograficznych, za szukanie konkretnych informacji w dokumentach urzędu itp., nawet jeśli czynności te wykonują poza godzinami pracy. Zauważyć należy, że na mocy przepisów u.d.i.p., na podmioty wymienione w art. 4 tej ustawy, do których niewątpliwie zaliczają się organy gminy, został nałożony obowiązek udostępniania informacji publicznej. Jest to taki sam obowiązek jak każdy inny, nałożony na organy gminy. Gmina nie może w związku z tym nakładać opłat za wykonanie tego ustawowego obowiązku, tylko dlatego, że zatrudnieni przez nią urzędnicy w godzinach pracy nie są w stanie w terminie obowiązkowi temu podołać. To tak, jakby organ zaczął obciążać opłatami z tytułu ponoszenia kosztów wynagrodzenia za pracę urzędników osoby, występujące przykładowo z wnioskiem o wymeldowanie, w sytuacji, gdyby w jakimś okresie nasiliła się ilość wniosków o wymeldowanie i pracownicy nie byli w stanie w godzinach pracy ich załatwić, bądź też w sytuacji, gdyby załatwienie sprawy wymagało przeprowadzenia obszernego postępowania wyjaśniającego. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami).