II SA/Ke 147/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na zarządzenie Wójta Gminy Moskorzew z dnia 3 grudnia 2018r. nr 46/2018 w przedmiocie przeniesienia ze stanowiska sekretarza gminy na inne stanowisko kierownicze I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; II. zasądza od Wójta Gminy Moskorzew na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarządzeniem z dnia 3 grudnia 2018r. Nr 46/2018 Wójt Gminy [...] przeniósł A. B. ze stanowiska sekretarza Gminy [...] na inne stanowisko kierownicze urzędnicze Zastępcy Kierownika w Referacie Gospodarki Komunalnej, Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Zamówień Publicznych Urzędu Gminy w [...]ie. W podstawie prawnej zarządzenia powołano art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 994 ze zm.) oraz § 7 ust. 2 i § 64 ust. 3 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy [...]. Zgodnie z § 2 zarządzenia składniki miesięcznego wynagrodzenia za wykonywanie pracy na stanowisku Zastępcy Kierownika w Referacie Gospodarki Komunalnej, Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Zamówień Publicznych miały przysługiwać w tej samej wysokości co dotychczasowe, tj.: wynagrodzenie zasadnicze, dodatek funkcyjny oraz inne pochodne wynagrodzenia zgodnie z właściwymi przepisami. Stosowne upoważnienia, wysokość wynagrodzenia oraz inne warunki pracy miały zostać określone w odrębnych pismach. Wykonanie zarządzenia powierzono pracownikowi ds. kadr (§ 3), jak również stwierdzono, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania (§ 4). Wojewoda w dniu 31 stycznia 2019r. (data nadania) wniósł skargę na powyższe zarządzenie, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. Zarzucił, że zarządzenie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 3 oraz art. 11 ust. 1 oraz art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1260 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 917 ze zm.) sekretarz gminy jest zatrudniany na podstawie umowy o pracę. W świetle zaś przepisu art. 53 ustawy z dniem jej wejścia w życie dotychczasowe stosunki pracy osób zatrudnionych na podstawie powołania innych niż osoby wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 2 przekształcają się w stosunki pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, chyba, że odrębne przepisy przewidują nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania. W związku z powyższym do stosunku pracy sekretarza gminy, w tym zasad jego modyfikacji, znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1000, poz. 1076), w szczególności jego art. 42 kp. Czynność prawna dokonana kwestionowanym zarządzeniem Nr 46/2018 z dnia 3 grudnia 2018r. stanowi wypowiedzenie warunków pracy. Brzmienie art. 42 kp nie pozostawia wątpliwości, że wypowiedzenie warunków pracy powinno nastąpić zwykłym pismem, a nie zarządzeniem. W obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisu prawa powszechnie obowiązującego pozwalającego na modyfikowanie stosunku pracy pracownika urzędu gminy za pomocą zarządzenia. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy zdaniem Wojewody, że zaskarżone zarządzenie nie ma podstawy prawnej. W związku z powyższym uzasadnione jest stwierdzenie jego nieważności. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł w pierwszej kolejności o zawieszenie postępowania z urzędu na podstawie art. 125 § 1 ust. 1 ustawy p.p.s.a. ze względu na toczące się postępowanie sądowe w sprawie o sygnaturze IV P 164/18, do czasu wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie. Ponadto wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że stanowisko, na jakie został przeniesiony A. B. , jest również stanowiskiem kierowniczym. Organ zgodził się ze skarżącym co do tego, że stosownie do dyspozycji przepisu art. 4 ust. 1 pkt. 3 ustawy o pracownikach samorządowych sekretarz gminy jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę. W związku z tym przepis art. 65 tejże ustawy ma wobec niego zastosowanie, co z kolei skutkuje tym, że wobec stosunku pracy sekretarza gminy znajdują zastosowanie przepisu Kodeksu pracy. W przedmiotowym stanie faktycznym nie doszło jednakże ani do wypowiedzenia stosunku pracy, ani do wypowiedzenia warunków pracy i płacy. Wraz z zapewnieniem pracownikowi tych samych warunków pracy (w tym stanie faktycznym będzie to przeniesienie ze stanowiska kierowniczego na inne stanowisko kierownicze) i płacy (w tym stanie faktycznym - zapewnienie dodatku funkcyjnego wyrównującego nową pensję z wynagrodzeniem sekretarza gminy) przeniesienie ze stanowiska sekretarza gminy nie może zostać uznane za działanie niezgodne z Kodeksem pracy. Wójt, jako kierownik jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego, ma bowiem prawo decydować o reorganizacji, w tym także o utworzeniu bądź likwidacji konkretnych stanowisk pracy. Te kompetencje wynikają też z treści art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Utrata zaufania, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, może zostać uznana jako przyczyna zarówno wypowiedzenia stosunku pracy jak i warunków pracy i płacy, jeżeli okoliczności tej utraty można poprzeć przesłankami racjonalnymi i obiektywnymi, co oznacza, że wypowiedzenie nie może wynikać z samowoli lub z subiektywnych uprzedzeń pracodawcy. Utrata zaufania do pracownika uzasadnia wypowiedzenie umowy o pracę, jeżeli w konkretnych okolicznościach nie można wymagać od pracodawcy, by nadal darzył pracownika zaufaniem. Dodatkowo zaufanie pracodawcy ma istotne znaczenie w przypadku pracowników zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych, a utrata zaufania koniecznego ze względu na rodzaj pracy wykonywanej przez pracownika, która powoduje niemożność jego dalszego zatrudnienia, może być uznana za uzasadnioną przyczynę wypowiedzenia. Tym bardziej zatem utrata zaufania może skutkować przeniesieniem na inne równorzędne stanowisko. Skarżący wskazał, że wypowiedzenie warunków pracy powinno nastąpić zwykłym pismem, jednocześnie podkreślając, że jest to wymóg ustawowy. Jednakże Wójt Gminy [...], spełniając zawarty w Kodeksie pracy obowiązek pracodawcy, jeszcze przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia w dniu 3 grudnia 2018 roku złożył na ręce A. B.pismo zatytułowane: "Odwołanie pracownika ze stanowiska sekretarza Gminy [...] wraz z przeniesieniem pracownika na inne stanowisko pracy", w którym przeniósł na inne stanowisko kierownicze dotychczasowego sekretarza Gminy [...], jednocześnie wyjaśniając przyczyny tego przeniesienia i należycie uzasadniając swoją decyzję. Natomiast adresat w dniu 3 grudnia 2018 roku odmówił przyjęcia skierowanego do niego pisma, co jednakże nie powoduje bezskuteczności pisma i skutkuje jego doręczeniem. Wydane w dniu 3 grudnia 2018 roku zarządzenie miało zatem wymiar stricte funkcjonalny - celem wydania tego zarządzenia było jedynie poinformowanie opinii publicznej o zmianach kadrowych na stanowisku sekretarza Gminy [...], które jest przecież jednym z najistotniejszych z perspektywy wspólnoty mieszkańców stanowiskiem w Urzędzie Gminy. Zarządzenie miało zatem charakter informacyjny i było jednym z przejawów postępowania skarżonego organu w sposób budzący zaufanie mieszkańców. Zatem zarzut skarżącego, że nie doszło do wykonania obowiązku ustawowego w postaci konieczności zastosowania zwykłego pisma, jest chybiony i nieprawdziwy, a wymagania ustawowe zostały spełnione. Niezależnie od powyższego, skarżący wydając w dniu 21 grudnia 2018 roku zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, tym samym wszczynając postępowanie nadzorcze dotyczące odwołania pracownika Urzędu Gminy [...], wykroczył poza swoje określone ustawami kompetencje, tym samym rażąco naruszając prawo. Przepis art. 87 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie wskazuje, że organ nadzoru (w tym przypadku Wojewoda Świętokrzyski) może wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Niewątpliwie zaś kwestia ochrony pracowników (w tym także samorządowych, do których zastosowanie mają przepisu Kodeksu pracy) leży w kognicji sądu powszechnego - sądu pracy, nie należy ona zatem do kompetencji Wojewody jako organu nadzorczego nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Chociażby z tego powodu należałoby uznać zarzuty skarżącego, jak i samą skargę na zarządzenie z 3 grudnia 2018 roku, za bezprawne. W związku z powyższym, zasadnym zdaniem organu jest wskazanie, że wydając zarządzenie nie dopuścił się naruszenia prawa w sposób usprawiedliwiający zastosowanie środków prawnych z art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., a także samo zarządzenie nie zostało podjęte z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 994 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Jednak stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszym przypadku. W pierwszej kolejności Sąd ocenił kwestię, czy przedmiotowa skarga w ogóle podlega kognicji sądów administracyjnych. Bezspornym jest bowiem, że sekretarz gminy, którego dotyczyło zaskarżone zarządzenie, jest obecnie pracownikiem zatrudnionym na podstawie umowy o pracę, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1260 ze zm.), dalej jako "u.p.s.". Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 , art. 7 pkt 1 tej ustawy czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec sekretarza gminy wykonuje wójt. A zatem do stosunku pracy sekretarza gminy, w tym zasad jego modyfikacji, znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu pracy. Niemniej jednak należy zwrócić uwagę na specyficzną sytuację, jaka zaistniała w rozpatrywanym przypadku. Otóż, jak przyznał skarżony organ, najpierw tego samego dnia przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia złożył na ręce A. B. pismo zatytułowane: "Odwołanie pracownika ze stanowiska sekretarza Gminy [...] wraz z przeniesieniem pracownika na inne stanowisko pracy". Wobec odmowy przyjęcia tego pisma, Wójt wydał przedmiotowe zarządzenie, powołując w jego podstawie prawnej art. 33 ust. 5 u.s.g. oraz § 7 ust. 2 i § 64 ust. 3 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy [...]. Mając zatem świadomość formy, w jakiej powinno nastąpić przeniesienie osoby zatrudnionej na stanowisku sekretarza na inne stanowisko służbowe, którą to formę Wójt zastosował w pierwszej kolejności, następnie – wobec odmowy przyjęcia pisma – organ ten wydał zarządzenie, które obok decyzji administracyjnej jest prawną formą w jakiej wójt może podejmować władcze rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2004r., sygn. OSK 439/04). Biorąc zatem pod uwagę, że wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu, a także kognicji sądu administracyjnego. Nadzór ten służy badaniu zarządzeń wójta jako aktu administracji w celu zapewnienia zgodności z prawem w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych. Sam fakt, że akt administracyjny wywiera skutki w sferze prawa pracy, nie powoduje, że z tego powodu przestaje on być aktem administracyjnym, podlegającym kontroli pod względem zgodności z prawem. W postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania sądu nie są roszczenia pracownicze, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz przestrzeganie określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wymagań dotyczących aktu wydanego przez wójta, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych gminy, a więc aktu z zakresu administracji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016r., sygn. II OSK 1272/16). Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego zarządzenia należy w ocenie Sądu podzielić stanowisko skarżącego co do tego, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej. Powołany w nim przepis art. 33 ust. 5 u.s.g. stanowi bowiem jedynie ogólnie o przysługujących wójtowi uprawnieniach zwierzchnika służbowego w stosunku m.in. do pracowników urzędu. Podobny charakter mają przywołane w zarządzeniu zapisy Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy [...]. Jak już podniesiono, zanim doszło do wydania zaskarżonego zarządzenia, uprzednio tego samego dnia Wójt podjął próbę wręczenia A. B. pisma stanowiącego odwołanie pracownika ze stanowiska sekretarza Gminy [...] wraz z przeniesieniem pracownika na inne stanowisko pracy, a zatem modyfikujące stosunek pracy (doszło w istocie do pozbawienia stanowiska sekretarza gminy), która to forma działania była w przypadku A. B., jako zatrudnionego na podstawie umowy o pracę, formą właściwą. Fakt nieprzyjęcia pisma przez pracownika również powoduje określone skutki prawne (art. 42 § 3 kp). Powyższe świadczy zaś o tym, że skoro właściwym sposobem działania Wójta jako pracodawcy było wypowiedzenie na piśmie warunków pracy, to brak było podstaw prawnych do wydawania w tym przedmiocie zarządzenia, które – jak podniesiono – ma charakter władczego rozstrzygnięcia organu administracji. Fundamentalną zaś dla prawa publicznego zasadą jest zasada praworządności, która wymaga, aby każde działanie organu administracji publicznej miało niebudzącą wątpliwości podstawę prawną w przepisach obowiązującego prawa. Wzgląd na tę zasadę sprzeciwia się przyjmowaniu domniemania istnienia kompetencji niewyrażonych wprost w przepisach. W tej sytuacji za nieuzasadnione i niemające istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy należy uznać twierdzenia organu o tym, że wydane zarządzenie miało charakter funkcjonalny i informacyjny. Nie zmienia to bowiem faktu, że zostało wydane bez podstawy prawnej. Jednocześnie w sprzeczność popada organ twierdząc z jednej strony, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie doszło do wypowiedzenia warunków pracy i płacy, z drugiej zaś, że wręczając A. B. pismo przenoszące go na inne stanowisko kierownicze wypełnił swój ustawowy obowiązek w postaci konieczności wypowiedzenia warunków pracy zwykłym pismem. Z powyższych względów Sąd na podstawie p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego zarządzenia. Należy zaznaczyć, że Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania z tego względu, że wynik postępowania przed sądem pracy nie miał bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1, art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radcy prawnego (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 265).