II SA/Ke 158/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi S. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. P. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. i S. P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na skład opału i narzędzi na działce nr ew. [...], położonej przy ulicy B. w O. - do czasu rozpatrzenia ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy sądowej dotyczącej kwestii tytułu prawnego do zajętej przez inwestora pod powyższą inwestycję części działki nr ewid. [...] przy ul. B. w O. będącej współwłasnością M. i S. P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że budowa opisanego wyżej budynku była przedmiotem postępowania naprawczego, w związku z istotnym odstępstwem od warunków decyzji Starosty z [...] udzielającej W. B. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na skład opału i narzędzi na działce nr [...]. W momencie wydawania tego rozstrzygnięcia inwestycja była zaplanowana tak, że mogło to naruszać granicę z sąsiednią działką nr [...]. Stwierdzone podczas przeprowadzonej 7 czerwca 2011 r. kontroli na działce położonej przy ul. B. w O. odstępstwa polegały na zmianie usytuowania przedmiotowego budynku, zwiększeniu powierzchni zabudowy, kubatury, a także na zmianie jego przeznaczenia na budynek mieszkalny. W 2007 r. całą nieruchomość W. B. przepisała na córkę – E. Z.. Pismem z 22 czerwca 2011 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie istotnego odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na skład opału i narzędzi na działce nr [...]. W trakcie trwania postępowania naprawczego doszło do wydania zaskarżonego postanowienia. Oceniając prawidłowość tego postanowienia organ II instancji wskazał, że w sprawie niniejszej istotne jest rozstrzygnięcie, czy tocząca się przed sądem powszechnym sprawa I C 606/17 o wykup nieruchomości (tj. fragmentu działki nr [...] o powierzchni 10 m2 należącej do uczestników zajętej pod inwestycję), na podstawie art. 231 § 1 K.c w związku z przekroczeniem przy budowie granic działki, stanowi zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania wszczętego w sprawie istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na skład opału i narzędzi na działce nr ew. [...]. Organ odwoławczy przywołał wydany w trakcie niniejszego postępowania wyrok z 13 grudnia 2016 r., II OSK 733/15, w którym NSA stwierdził, że w postępowaniu naprawczym, w sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, po stronie organu istnieje obowiązek badania tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane. W tej sprawie organy błędnie uznały, a Sąd I instancji stanowisko to wadliwie zaaprobował, że dla rozstrzygnięcia tej sprawy nie ma znaczenia kwestia realizacji przez inwestora przedmiotowej inwestycji na terenie działki stanowiącej własność skarżących kasacyjnie. Czym innym jest bowiem żądanie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a czym innym wiedza organu, że inwestor prawa tego nie posiada. Powyższe stanowisko jest tym bardziej zasadne, że jedynie przy istnieniu sporu, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, kwestię tę powinien rozstrzygnąć sąd powszechny. Mając powyższe na uwadze Inspektor Wojewódzki uznał, że bezspornym jest, że rozstrzygnięcie tej kwestii przez inny organ i sąd tj. Sąd Rejonowy w O. pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem zmierzającym do zachowania niniejszego obiektu. Inspektor także dodał, że organy właściwe w sprawach budowlanych nie są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór się pojawi, to rozstrzygnąć o nim może tylko sąd powszechny. Wówczas jednakże powstaje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania na podstawie art. 97§ 1 pkt 4 kpa. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 11 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 494/17). Również w wyroku WSA w Bydgoszczy z 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 945/16, Sąd podał, że organ musi nie tylko ustalić, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale także czy inwestor może je uzyskać w drodze czynności prawnej albo poprzez odpowiednie roszczenie np. przysługujące osobom, które wzniosły obiekt budowlany na cudzym gruncie. W takim przypadku organ może zatem zawiesić postępowanie administracyjne zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, S. P. zarzucił naruszenie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 97 §1 pkt 4 kpa przez utrzymanie w mocy postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy w sprawie nie wyłoniło się zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie przez sąd stanowiłoby konieczny element materialnoprawnej podstawy decyzji. W uzasadnieniu autor skargi powołał wyrok WSA w Lublinie z 8 sierpnia 2017 roku, II SA/Lu 404/17, w którym Sąd ten wskazał, że rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu cywilnym, w którym strona dochodzi roszczenia w trybie art. 231 k.c, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Nie chodzi bowiem w przypadku tego roszczenia o rozstrzygnięcie sporu o własność nieruchomości, lecz o uzyskanie konstytutywnego orzeczenia sądu powszechnego, na mocy którego własność nieruchomości może być przeniesiona na samoistnego posiadacza w dobrej wierze. Zatem nabycie prawa do zajętego terenu części działki nr [...], bądź brak takiego prawa po stronie inwestorki nie jest zagadnieniem warunkującym rozstrzyganie losów całego samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z kotłownią i pomieszczeniem gospodarczym. Żaden przepis prawa materialnego mogący stanowić ewentualną podstawę decyzji organu nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie nie uzależnia możliwości wydania decyzji od rozstrzygnięcia w sprawie powództwa wniesionego na podstawie art. 231 k.c przez sprawcę samowoli budowlanej. Co więcej, inwestorka miała wiele czasu na uregulowanie sprawy tytułu prawnego do zajętego pasa gruntu. Nie przedstawiła jednak żadnej propozycji polubownego zakończenia sprawy. Wnoszący skargę nadto podniósł, że całkowicie chybione są argumenty organu II instancji przytaczane za wyrokami sądów administracyjnych. Dotyczą one bowiem sytuacji sporu o własność nieruchomości, która nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Fakt zajęcia należącej do skarżącego i jego żony części działki jest bezsporny. Świadczy o tym podstawa prawna roszczenia dochodzonego w postępowaniu cywilnym - art. 231 k.c. Nie wspiera argumentacji organu również wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 945/16. Istotną kwestią w sprawie rozpatrzonej przez ten sąd było rozstrzygnięcie, czy przesłanka zawieszenia postępowania określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa zachodzi w przypadku, kiedy w prowadzonym postępowaniu dotyczącym samowolnie wykonanych robót budowlanych, inwestorzy tych robót (będący współwłaścicielami nieruchomości, na której wykonano roboty) w celu wykazania, że posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wystąpią z wnioskiem do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie w trybie art. 199 k.c. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustrojów sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2017), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Materialnoprawną podstawę postanowień organów obu instancji stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazać należy, że dla organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w sprawie administracyjnej, kwestią wstępną jest takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do ustalenia okoliczności faktycznych, których ustalenie w świetle przepisów prawa będących podstawą subsumpcji warunkuje załatwienie sprawy. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (wyrok WSA w Krakowie z 7 marca 2014 r., II SA/Kr 1541/13, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony, zakończenie postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1570/11, dostępne jak wyżej). Mając na uwadze powyższy sposób rozumienia art. 97 § 1 pkt 4 kpa należy stwierdzić, że tocząca się przed Sądem Rejonowym w O. sprawa I C 606/17 o wykup na podstawie art. 231 § 1 K.c. nieruchomości, a dokładnie części działki nr [...] o powierzchni 10 m2, która została zajęta w związku z realizacją inwestycji na działce nr [...], nie stanowi zagadnienia wstępnego warunkującego zawieszenie postępowania prowadzonego w przedmiocie istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę budynku. Wbrew twierdzeniom organów w niniejszej sprawie nie istnieje bowiem spór, co do tego, czy inwestorowi E. Z. przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wręcz przeciwnie bezspornym jest, że S.P. i M.P. są właścicielami działki nr [...], a zatem również 10 m2 tej działki, które zostały zajęte przez inwestycję realizowaną na działce nr [...]. Nie ma więc również wątpliwości, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością (częścią działki nr [...]), na cele budowlane, a w konsekwencji uznać należy, że organ posiadał wszystkie dane, aby wydać stosowne rozstrzygnięcie merytoryczne w niniejszej sprawie. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że roszczenie dochodzone na podstawie art. 231 k.c., nie zmierza do rozstrzygnięcia sporu o własność nieruchomości, lecz do uzyskanie konstytutywnego orzeczenia sądu powszechnego, na mocy którego własność nieruchomości może być przeniesiona na samoistnego posiadacza w dobrej wierze, który wzniósł na cudzej nieruchomości budynek lub inne urządzenie o wartości znacznie przekraczającej wartość zajętej na ten cel działki (zob. wyrok WSA w Lublinie z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 404/17, dostępny jak wyżej). Tym bardziej więc rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem powszechnym w trybie art. 231 k.c., nie może stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Dodać należy, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś - jak zdają się przyjmować w niniejszej sprawie organy obu instancji - wydanie pozytywnej lub negatywnej dla inwestorki decyzji. Reasumując Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Ponadto Sąd, działając w oparciu o art. 135 p.p.s.a. uchylił postanowienie organu I instancji, gdyż było to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy obu instancji uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na zasądzone koszty składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika reprezentującego stronę skarżącą w kwocie 480 zł obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800 ze zm.).