II SA/Ke 159/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.),, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011r. sprawy ze skarg A.S. na akt Starosty S. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu I. uchyla zaskarżony akt Starosty S.; II. stwierdza, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. stwierdza uprawnienie A.S. do otrzymania zwrotu opłat za wydanie karty pojazdu marki Mercedes- Benz 208 D Sprinter seria nr [...] oraz karty pojazdu marki Ford Transit 2,5 D seria nr [...], pobranych ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w związku z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.); IV. zasądza od Starosty S. na rzecz A.S. kwotę 914 (dziewięćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 2 listopada 2010r. A. S. wezwała Starostę S. do zapłaty kwoty 425 zł wraz z odsetkami, którą organ pobrał za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki F. , zarejestrowanego w dniu 6 grudnia 2004r. Z kolei pismem z dnia 4 listopada 2010r. wezwała do zapłaty tej samej kwoty wraz z odsetkami, którą ww. organ pobrał za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki M., zarejestrowanego w dniu 9 grudnia 2005r. W uzasadnieniu wniosków wskazała, że pobranie ww. opłat było niezasadne i nienależne w świetle art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. W odpowiedzi na powyższe wezwania pismem z dnia 29 listopada 2010r. Starosta S. podał, że organ rejestrujący pobiera opłatę za wydanie karty pojazdu zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dniu dokonania czynności. W dniu uiszczenia tych opłat tj. 6 grudnia 2004r. i 9 listopada 2005r. ich wysokość regulowało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłaty za kartę pojazdu. Niekonstytucyjność § 1 ust. 1 tego rozporządzenia stwierdził Trybunał Konstytucyjny dopiero w wyroku z dnia 17 stycznia 2006r., a wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu na kwotę 75 zł określiło rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006r., które weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006r. Zatem, skoro w dniu uiszczenia opłat, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, ich wysokość wynosiła 500 zł, to zwrot nie jest możliwy. Pismami z dnia 8 i 9 grudnia 2010r. A. S. wezwała Starostę S. do usunięcia naruszenia prawa poprzez bezzwłoczne dokonanie zwrotu opłat w wysokości 425 zł wraz z odsetkami z tytułu wydania karty pojazdu dla samochodu marki F i M.. Wezwania te pozostało bez odpowiedzi. Skargami z dnia 28 i 29 stycznia 2011r. wniesionymi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, A. S. zaskarżyła czynność Starosty S. z dnia 29 listopada 2010r. w przedmiocie odmowy zwrotu uiszczonych opłat za wydanie kart pojazdów, zarzucając naruszenie przepisów prawa, na podstawie których organ pobrał ww. opłatę, a które w dacie ich wydania były niezgodne z konstytucją oraz naruszały przepisy prawa wspólnotowego tj. art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. W oparciu o tak sformułowany zarzut, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, a na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. wniosła o stwierdzenie jej uprawnienia do otrzymania zwrotu opłaty - w kwocie 425 zł - za kartę pojazdu która została pobrana ponad kwotę 75 złotych, wynikającą z przepisu art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W obszernych uzasadnieniach skarżąca stwierdziła, że organ podejmując skarżoną czynność działał przede wszystkim w sprzeczności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r. (sygn. akt U 6/2004, OTK-A 2006/1/3), stwierdzającym niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłaty za kartę pojazdu z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym, a także z naruszeniem przepisów prawa wspólnotowego, tj. art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. 2004r.90.864/2). W odpowiedzi na skargę Starosta S. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zarzucił brak legitymacji do występowania w niniejszej sprawie i wskazał, że rejestracja pojazdu kończy się wydaniem ostatecznej decyzji starosty. Opłaty jakie wnoszący wniosek o rejestrację pojazdu jest obowiązany uiścić, stanowią dochód powiatu. Wniosek o zwrot części opłaty za kartę pojazdu nie może być rozpatrzony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym rejestracji pojazdu, gdyż postępowanie to jest zakończone wydaniem niewzruszonej w żadnym trybie przewidzianym prawem decyzji ostatecznej, tak więc roszczenie nie powinno być skierowane do organu rejestrującego (Starosty S.), a jeśli już to do organu będącego dysponentem budżetu Powiatu S. tj. Zarządu Powiatu w S.. Dodał, że nie może uznać prawa skarżącej, gdyż jako organ rejestrujący nie ma takich kompetencji. Na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zarządził połączenie obu spraw celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie rozważenia wymaga, czy zaskarżona czynność podlega w ogóle kontroli sądowej, a mianowicie czy objęta jest katalogiem aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.S.a. Kwestia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008r., sygn. akt I OPS 3/07 (dostępne w internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale tej NSA stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.S.a. Jednak przyjęcie takiego stanowiska nie oznacza, że niedopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w tym zakresie stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007r., sygn. akt III CZP 35/07, iż o dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym decyduje przede wszystkim podstawa prawna wskazana przez powoda, a nie to, czy określone roszczenie rzeczywiście istnieje. Stwierdzenie w postępowaniu sądowo- administracyjnym, że określony obowiązek administracyjny strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza zatem dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć natomiast zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę. Odnosząc się do formalnej dopuszczalności skargi należy wskazać, że stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.S.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów lub czynności określonych w art. 3 ust 2 pkt 4 p.p.S.a., skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.S.a.). Wskazane powyżej warunki formalne do rozpoznania skargi na zaskarżony akt Starosty S. zostały spełnione, gdyż skarga A. S. została poprzedzona stosownym wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa i została wniesiona w terminie. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonego aktu wskazać należy, że karta pojazdu jako dokument identyfikujący pojazd została wprowadzona z dniem 1 lipca 1999r. (art.1 ustawy z dnia 18 grudnia 1997r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym, Dz.U.Nr.160 poz. 1086). Przepis art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U z 2005r. Nr 108, poz.908 ze zm.) stanowi, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzącego od producenta lub importera nowych pojazdów, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu. W ustępie 4 pkt 2 tego przepisu zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw transportu, do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu. Jednocześnie w art. 77 ust. 5 tej ustawy wskazano, że ustalając wysokość tej opłaty należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdu. W wykonaniu powyższej delegacji wydane zostało rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 57, poz.612). Rozporządzenie to zostało uchylone przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które z kolei uchylone zostało rozporządzeniem tego Ministra z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Powyższe rozporządzenie obowiązywało do dnia 14 kwietnia 2006r. Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003r. został jednak uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok z dnia 17 stycznia 2006r., sygn. akt U 6/04). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu jest zawyżona, albowiem nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia wysokości tej opłaty zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie jest bowiem umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Pomimo to, ustalając wysokość opłaty nie ograniczył się do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty lecz ustalił opłatę, uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej Ministrowi delegacji nie przewidział. Oznacza to, że przepis ten niezgodny jest z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw. Jednocześnie Trybunał stwierdził, że zakwestionowany przepis jest niezgodny z art. 217 Konstytucji RP, albowiem opłata w części wynikającej z jej podwyższenia ponad ustawowe kryteria stanowi nową daninę publiczną. Tego typu daniny mogą być nakładanie jedynie ustawą, na co Trybunał wielokrotnie zwracał uwagę (np. orzeczenie K 2/03). Jednocześnie, mając na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku, Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia dopiero z dniem 1 maja 2006r. W tym miejscu wymaga wskazania, że odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu nie oznacza, iż w okresie jego pozostawania w obrocie prawnym, był on - w zakresie ustalenia wysokości opłaty za kartę pojazdu - w zgodzie z udzielonym ministrowi właściwemu w sprawach transportu ustawowym upoważnieniem oraz w zgodzie z Konstytucją RP. Wręcz przeciwnie, uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w uzasadnieniu wyroku z 17 stycznia 2006r., nie budzi wątpliwości Sądu, iż zakwestionowany przepis stanowił od chwili jego wydania przepis niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Zatem wskazana przez Trybunał data odnosi się jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, nie zaś do oceny tego przepisu jako niekonstytucyjnego. Skoro zatem przedmiotowa opłata pobrana została na podstawie § 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003r., co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z ustawą jak i z Konstytucją, to pomimo, że utrata mocy obowiązującej tego przepisu została odroczona do dnia 1 maja 2006r., stwierdzić należy, że § 1 ww. rozporządzenia był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż w myśl art. 178 Konstytucji RP sędziowie w zakresie sprawowania swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej. W sytuacji zatem, gdy Sąd stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego zastosowania. Konsekwencją uznania przepisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003r. za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ jest ustalenie, że poddany kontroli sądowej akt Starosty wydany został bez podstawy prawnej. Organ odmówił bowiem skarżącej zwrotu części uiszczonej przez nią opłaty pomimo faktu, iż jej pobranie w wysokości 500 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego ministrowi upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań określonych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Odnosząc się do zarzutu braku legitymacji biernej Starosty do występowania w tym postępowaniu i twierdzeniu, że ewentualnie legitymowanym może być Zarząd Powiatu w S. jako dysponent budżetu to stwierdzić należy, że jest on całkowicie niezasadny. Z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U.01.142.1592) wynika, że starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Przepis ten nie pozostawia więc wątpliwości, że Starosta S. jako przedstawiciel powiatu, ma przymiot strony w niniejszej sprawie. Kończąc podkreślić należy, że przedstawione wyżej stanowisko Sądu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który oddalił skargi kasacyjne wniesione od orzeczeń uchylających akty Starostów odmawiających zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu i stwierdzających uprawnienie do otrzymania zwrotu tej opłaty m.in. w wyrokach z dnia 16.10.09r., I OSK 52/09, 02.03.11r., sygn. akt I OSK 652/10 i I OSK 626/10, z dnia 09.02.11r. sygn. akt I OSK 1735/10, I OSK 1731/10 I OSK 1733/10, I OSK 1734/10 i I OSK 1748/10, z dnia 22.03.11r., sygn. akt I OSK 727/10 (wszystkie dostępne w internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.S.a. uchylił zaskarżony akt ( pkt I wyroku) i stwierdził uprawnienie skarżącej do otrzymania zwrotu opłaty za karty pojazdów marki M. seria nr [...]oraz marki F. seria nr [...], pobraną ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w związku z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym (pkt III wyroku). Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 p.p.S.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.S.a., a na zasądzoną kwotę składają się wpisy uiszczone przez skarżącą oraz koszty ustanowienia adwokata w obu połączonych sprawach.