II SA/Ke 16/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wójta Gminy M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 listopada 2016 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieodpłatnego prawa użytkowania nieruchomości postanawia: odrzucić skargę. Decyzją z dnia 9 listopada 2016 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania P. od decyzji Wójta Gminy M. z dnia 24 sierpnia 2016 r. znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z dniem 19 stycznia 2016 r. nieodpłatnego prawa użytkowania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego części nieruchomości zajmowanej przez Rodzinny Ogród Działkowy "K." położony w W. przy ul. K. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i w to miejsce orzekło: 1. stwierdza nabycie z mocy prawa z dniem 20 stycznia 2016 r. przez P., na czas nieoznaczony prawa użytkowania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego nieruchomości stanowiącej własność Gminy M. zajmowanej przez Rodzinny Ogród Działkowy "K.", położonej w W. przy ul. K.; 2. nabycie prawa użytkowania określonej w pkt 1 nieruchomości następuje nieodpłatnie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Kolegium wywiódł Wójt Gminy M. zarzucając naruszenie art. 75 ust. 6 Ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogródkach działkowych. W oparciu o ten zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "Ppsa", skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 1 pkt 1 Ppsa). Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez uprawniony (legitymowany) podmiot. Stosownie do art. 50 § 1 i 2 Ppsa może tego dokonać każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała ona udział w postępowaniu administracyjnym, a inny podmiot, jeżeli ustawy przyznają mu takie prawo. W postępowaniu sądowoadministracyjnym stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32 Ppsa). Uchwałą z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. I OPS 2/15, podjętą w składzie siedmiu sędziów, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym". W cyt. uchwale NSA podkreślił, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego. Ustawodawca obowiązkiem wykonywania zadań publicznych obciążył bowiem jednostki samorządu terytorialnego, a nie ich organy. Wykonując zaś te zadania poprzez wydawanie decyzji administracyjnych, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym. Nie mogą natomiast one wykorzystywać swoich kompetencji decyzyjnych dla realizacji własnych interesów lub interesów jednostki samorządu terytorialnego, którą reprezentują, ukrywanych najczęściej pod nazwą "interesu publicznego". Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego ma bowiem służyć realizacji interesu prawnego stron postępowania, a nie realizacji samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli zatem kompetencja w sprawach z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu, została powierzona staroście wykonującemu zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. Zdaniem NSA stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w I instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego. W świetle powyższego skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, a więc organ niemający z zasady legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu. Charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielania ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. II FSK 527/12; z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. II OSK 2550/16). Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone przez NSA. Decyzja Wójta Gminy M. jako organu I instancji wydana została w trybie przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogródkach działkowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 40 ze zm.). Zgodnie z art. 75 ust. 1 ww. ustawy, w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. W myśl art. 75 ust. 5 ww. ustawy, organem właściwym do wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, jest: 1) w zakresie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej; 2) w zakresie nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego - organ wykonawczy tej jednostki, tj. w niniejszej sprawie Wójt Gminy M.. W przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu Kodeksu cywilnego - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy (art. 75 ust. 6). Stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio (art. 75 ust. 7). W rozpoznawanej sprawie nie może budzić zatem wątpliwości, że organowi jednostki samorządu terytorialnego, tj. Wójtowi Gminy M., ustawodawca wyznaczył rolę organu administracji publicznej, w konsekwencji organ ten nie posiada legitymacji do złożenia skargi w indywidualnej sprawie, którą sam rozstrzygał w pierwszej instancji. Organ taki nie ma prawa do kwestionowania rozstrzygnięć organu odwoławczego przez sądem administracyjnym, nawet jeżeli orzeczenia te dotyczą nieruchomości stanowiących własność Gminy. W tym stanie rzeczy skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 Ppsa.