II SA/Ke 161/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty za udział w kosztach budowy sieci wodociągowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 161/09 Uzasadnienie Uchwałą Nr XV/18/96 z dnia [...] Rada Gminy, na podstawie art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym określiła kwotę za udział w kosztach budowy sieci wodociągowej w wysokości 1.200 zł dla osób nie należących dotychczas do byłych Komitetów Budowy Wodociągu. Rada uchwaliła jednocześnie, że wysokość opłat w kosztach budowy wodociągu określa się na podstawie udziału społecznego mieszkańców co najmniej 30 %, określonego w stosunku do kosztów budowy przez Społeczne Komitety Budowy Wodociągów oraz inflację postępującą w czasie realizacji budowy i po jej zakończeniu. Uchwała powyższa utraciła moc z dniem 30 sierpnia 2006r. na mocy uchwały Nr XLVI/239/06 z dnia [...]. Rady Gminy. Skargę na uchwałę Nr XV/18/96 z dnia [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Rzecznik Praw Obywatelskich i zarzucając naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że celem podjęcia zaskarżonej uchwały było niewątpliwie uregulowanie zasad uczestnictwa finansowego w kosztach budowy głównej sieci wodociągowej tych mieszkańców, którzy z różnych przyczyn nie przystąpili wcześniej do Komitetów Budowy Wodociągów w miejscowości S.-K., a zatem nie partycypowali w kosztach budowy sieci wodociągowej. Ustalając powyższe zasady, Rada Gminy nałożyła de facto na mieszkańców obowiązek wnoszenia na rzecz Gminy opłat w ustalonej w § 1 tego aktu wysokości, mimo że obowiązek taki nie został sformułowany wprost, a tym samym zaskarżona uchwała nakładała na bliżej nieokreśloną grupę podmiotów obowiązek konkretnego działania, polegającego na wnoszeniu opłat na rzecz Gminy, co przemawia za uznaniem uchwały za akt prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy S. -K. Skarżący wskazał, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, zasady wydawania przez jednostki samorządu terytorialnego aktów powszechnie obowiązujących uregulowane były w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, przy czym art. 40 ust. 1 tej ustawy uprawniał gminę do ustanawiania, na podstawie upoważnień ustawowych, przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych przepisami gminnymi. Wraz z wejściem w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., do porządku prawnego wprowadzone zostało pojęcie aktów prawa miejscowego, jako źródeł prawa powszechnie obowiązującego na terenie działania podejmujących je organów (art. 87 Konstytucji RP). W art. 94 Konstytucja doprecyzowała, iż akty te mogą być ustanawiane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 241 ust. 7 Konstytucji RP, wszystkie przepisy gminne obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zasadniczej stały się aktami prawa miejscowego. Do ustawy o samorządzie gminnym pojęcie aktów prawa miejscowego wprowadzone jednak zostało dopiero w dniu 1 stycznia 2001 r., wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W nowym brzmieniu, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uprawniał gminę do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie gminy, podkreślając przy tym - podobnie jak to czynił art. 40 ustawy o samorządzie terytorialnym - konieczność istnienia upoważnienia ustawowego do ich wydawania. Skarżący podniósł, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego, każdorazowo musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. NSA wskazywał przy tym, iż o takiej kwalifikacji przesądza charakter norm prawnych zawartych w akcie, a także sposób, w jaki kształtują one sytuację prawną adresatów. Zdaniem Sądu, jeżeli akt prawotwórczy gminy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to stanowi on akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r. w sprawie o sygn. I SA 2160/01). Autor skargi podkreślił, że zaskarżona uchwała zawierała takie normy, z uwagi na powyższe należy zatem przyjąć, że w dacie podjęcia przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały zawarte w niej przepisy stanowiły przepisy gminne w rozumieniu art. 40 ust. 1 ówcześnie obowiązującej ustawy o samorządzie terytorialnym, a zatem należy uznać, że art. 40 ust. 1 cyt. ustawy, zarówno w wersji obowiązującej w ustawie o samorządzie terytorialnym, jak i po zmianie dokonanej w 2001 r., uprawniał gminę do stanowienia aktów o charakterze normatywnym wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych, zamieszczonych bądź to w samej ustawie samorządowej, bądź też w innych aktach rangi ustawowej. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym także dotyczącego aktów prawa miejscowego, które posiłkowo stosować można do przepisów gminnych w rozumieniu ustawy o samorządzie terytorialnym, brak upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego w danej materii oznacza, iż materia ta nie powinna podlegać regulacji w tej formie. Istnienia takiego upoważnienia gmina w żaden sposób nie może domniemywać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 r. w sprawie o sygn. I OSK 1035/06). Tymczasem żaden przepis ustawowy nie upoważniał gminy do określenia formy partycypacji w kosztach budowy sieci wodociągowej, polegającej na zobowiązywaniu mieszkańców w drodze uchwały do uiszczania ustalonych w takim akcie opłat. Skarżący wskazał, że Rada Gminy wydając zaskarżoną uchwałę powołała się na nieobowiązujący przepis art. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie terytorialnym. Podał także, iż z dokumentacji zebranej w toku przeprowadzonego przez niego postępowania wyjaśniającego wynika, że podstawą prawną uchwały miał być art. 18 ust. 2 pkt 15 przytoczonej ustawy, a wskazany wyżej zapis był wynikiem omyłki pisarskiej. Jednakże przepis ten zarówno w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i w późniejszym brzmieniu, wskazywał jedynie na ogólną kompetencję rady gminy do stanowienia uchwał w tych sprawach, które mocą ustawy samorządowej lub innych aktów rangi ustawowej zostały zastrzeżone do właściwości rady. Upoważnienie to konkretyzuje się wówczas, gdy w odpowiednim akcie rangi ustawowej sformułowane zostaną przepisy określające uprawnienia rady gminy do podjęcia określonej regulacji. Przy braku przepisu ustawowego uprawniającego do nakładania na mieszkańców gminy opłaty z tytułu partycypacji finansowej w kosztach budowy wodociągu, omawiany przepis jako norma kompetencyjna o charakterze generalnym, nie mógł zatem stanowić samodzielniej podstawy działania uchwałodawczego rady gminy. Ponadto skarżący wskazał, że w dacie wydania zaskarżonej uchwały, zasady finansowania budowy urządzeń zaopatrzenia w wodę, czyli urządzeń służących do ujęcia, poboru, magazynowania i rozprowadzania wody, określone były m. in. w przepisach Rozdziału 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków. Zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy, koszty urządzeń zaopatrzenia w wodę miast pokrywało Państwo. Urządzenia zaopatrujące w wodę wsie także wykonywane były na koszt Państwa, za zwrotem jednak części kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Podkreślenia przy tym wymaga, iż budowa omawianych urządzeń obejmować również miała doprowadzenie sieci wodociągowej na teren danej nieruchomości (art. 99 ust. 2 ustawy). Wspomniane rozporządzenie Rady Ministrów regulowało natomiast szczegółowe zasady realizacji ciążącego na mieszkańcach wsi obowiązku zwrotu części kosztów budowy sieci wodociągowej. Wysokość kwoty wpłacanej przez mieszkańców ustalana miała być jako równowartość pieniężna żyta, według zamieszczonej w omawianym akcie tabeli ( § 5 rozporządzenia). Wymiaru tej należności dokonywać miał terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej dla spraw rolnictwa stopnia podstawowego. Autor skargi wyjaśnił, że niezależnie od powyższego, art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nakładał na właścicieli gruntów obowiązek uczestnictwa w kosztach budowy urządzeń komunalnych (a zatem także sieci wodociągowych) odpowiednio do wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego budową tych urządzeń. Właściciele partycypować mieli w kosztach inwestycji poprzez opłaty adiacenckie. Zasady ustalania tych opłat określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości udziału w kosztach budowy urządzeń komunalnych, energetycznych i gazowych. Zgodnie z § 2 rozporządzenia, wysokość opłat adiacenckich ustalana miała być w stosunku do konkretnej nieruchomości, w drodze decyzji wydawanych przez zarząd gminy, zgodnie z uchwałą rady gminy. Podstawę od określenia wysokości opłaty stanowić miała natomiast różnica powstała między wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń a jej wartością po ich wykonaniu. Skarżący wskazał, że w okresie obowiązywania zaskarżonej uchwały stan prawny uległ zmianie, jednakże nie istnieje żaden przepis, który upoważniałby radę gminy do ustanawiania w drodze uchwał obowiązku wnoszenia przez mieszkańców ujednoliconych opłat z tytułu partycypacji w kosztach budowy sieci wodociągowej, a więc zaskarżona uchwała podjęta została przez Radę Gminy w S. - K. z przekroczeniem kompetencji ustawowych określonych w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Autor skargi podniósł, że pomimo, iż zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą nr XLVI/239/06 z dnia [...], to wyeliminowanie jej z obrotu prawnego nie wpłynęło na skutki prawne stosowania przez Gminę tego aktu istniejące zarówno w okresie jej obowiązywania jak i po jej uchyleniu. Uchylenie uchwały nastąpiło bowiem już po realizacji przynajmniej przez część mieszkańców ustanowionego w niej obowiązku uiszczenia określonej w niej opłaty. Fakt, iż w dacie zaskarżenia przez Rzecznika Praw Obywatelskich przedmiotowej uchwały akt ten już nie obowiązywał, nie powinien, w przekonaniu skarżącego, mieć wpływu na rozpatrzenie niniejszej skargi pod kątem stwierdzenia nieważności tego aktu. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby bowiem, iż uchylenie przez Radę Gminy wadliwego aktu prawa miejscowego sankcjonuje niejako skutki stworzonego tym aktem stanu prawnego. Konsekwencją tego byłoby uniemożliwienie osobom, zobowiązanym na podstawie zaskarżonej uchwały do dokonania określonej w niej wpłaty, skutecznego dochodzenia na drodze sądowej bądź to wynagrodzenia szkody powstałej przez niezgodne z prawem działanie organów gminy bądź też zwrotu tej opłaty jako uiszczonej niezasadnie. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że uchwała Nr XV/18/96 Rady Gminy z dnia [...] została uchylona na mocy uchwały Nr XLVI/239/06 z dnia [...], a ponadto w niniejszej sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej w związku z prawomocnym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 lipca 2008 r. w sprawie II SA/Ke 101/08. Istotne znaczenie mają także - w ocenie organu - orzeczenia Sądu Okręgowego w Kielcach oddalające powództwo o zwrot wpłaconych przez mieszkańców Gminy kwot za przyłączenie do sieci wodociągowej, na skutek apelacji Gminy od wyroku Sądu Rejonowego w S.-K. W tym stanie rzeczy postępowanie pozostaje bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która - w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego - sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa - stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało w pierwszej kolejności ustalenia, czy zaskarżona uchwała Rady Gminy w S. - K. z dnia [...]. jest aktem prawa miejscowego. Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Niewątpliwie niniejsza uchwała zawiera wszystkie elementy prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy S.-K. Skierowana była bowiem do wszystkich mieszkańców gminy S.-K., którzy nie należeli do Komitetów Budowy Wodociągu, przez co nie partycypowali w kosztach budowy sieci, a zamierzali przyłączyć się do sieci wodociągowej oraz nakładała na bliżej nieokreśloną grupę podmiotów obowiązek ponoszenia opłat z tego tytułu na rzecz Gminy. Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. uzasadnienie wyroków: NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, NSA z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 1336/05, Lex nr 194876, WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567, WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007r., sygn. akt II SA/Wr 745/06). Ponieważ zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a. skarga Rzecznika Praw Obywatelskich na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem, bez znaczenia pozostaje fakt wniesienia jej po upływie ponad 12 lat od podjęcia zaskarżonej uchwały. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola uchwały objętej skargą prowadzi do wniosku, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do jej podjęcia, co powodowało konieczność stwierdzenia jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a). W pierwszej kolejności należy podkreślić, że wojewódzki sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej uchwały rady gminy ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. W dacie podjęcia uchwały Nr XV/18/96 obowiązywała ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 13 poz. 174), na gruncie której nieznane było pojęcie "aktów prawa miejscowego", natomiast w rozdziale 4 tej ustawy uregulowano kwestie dotyczące przepisów gminnych. Treść obu pojęć (przepisów gminnych i aktów prawa miejscowego) jest jednak identyczna. W myśl art. 40 ust.1 cyt. ustawy na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługiwało prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych przepisami gminnymi. Treść powyższego przepisu pozostaje tożsama z art. 40 ust.1 aktualnie obowiązującej ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), z tym że przepis ten posługuje się pojęciem "akty prawa miejscowego". Jak słusznie wskazał przy tym Rzecznik Praw Obywatelskich, na mocy przepisu art. 241 ust. 7 Konstytucji RP, obowiązujące w dniu wejścia w życie Konstytucji (tj. w dniu 17 października 2007r.) przepisy gminne stały się aktami prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji. Podkreślenia wymaga, że zarówno na gruncie aktualnie obwiązujących przepisów, jak i ustawy o samorządzie terytorialnym, podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w akcie rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać powinno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego (przepisu gminnego) w żadnym razie nie można domniemywać. W stanie faktycznym sprawy słusznym jest stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, że żaden z przepisów obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie zawierał upoważnienia ustawowego do nałożenia przez radę gminy na właścicieli nieruchomości opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. W szczególności, podstawy takiej nie można upatrywać w art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie terytorialnym (przyjmując ustalenia Rzecznika Praw Obywatelskich, że wskazany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 2 pkt 15 tej ustawy - de facto nieistniejący - został podany omyłkowo zamiast art. 18 ust. 2 pkt 15). Powyższy przepis stanowił, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jak widać zatem, zapis zawarty w art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie terytorialnym, odsyłając do upoważnień zawartych w innych ustawach, nie mógł stanowić samodzielnej podstawy do aktywności uchwałodawczej rady gminy. Generalne upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy gminy zawierał art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, stosownie do którego organy gminy mogły wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Powyższe upoważnienie nie może jednak stanowić podstawy do podjęcia uchwały nakładającej na obywateli obowiązek ponoszenia kosztów związanych z przyłączeniem do sieci wodociągowej; taka uchwała wykracza bowiem poza materię ustrojowo-organizacyjną określoną w cytowanym przepisie, a ustalanie opłat nie mieści się w pojęciu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń (por. także wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006r., sygn. Akt OSK 19/06, LEX nr 209165). Należy także podzielić stanowisko wyrażone w skardze, że podstawą podjęcia uchwały nie mogły być przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U z 1974 r. Nr 38 poz. 230 ze zm.). Przepis art. 99 ust. 1 i 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały stanowił, że urządzenia zaopatrzenia w wodę i urządzenia kanalizacyjne miast oraz państwowych jednostek organizacyjnych gospodarki rolnej wykonywane są na koszt Państwa. Urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorcze urządzenia kanalizacyjne wsi wykonywane są natomiast na koszt Państwa za zwrotem części kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Wykonywanie urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę wsi obejmuje również doprowadzenie sieci wodociągowej na teren nieruchomości i założenie jednego punktu poboru wody. Z treści zacytowanego przepisu wynika jednoznacznie, że koszt wykonania urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych miast pokrywało Państwo, natomiast w przypadku wsi wydatki związane z taką inwestycją były ponoszone także przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Jak zauważył już Rzecznik w skardze, kwestie związane z tymi rozliczeniami regulowało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz.U. nr 47, poz. 234 ze zm.), przy czym wysokość należności ustalał terenowy organ administracji państwowej właściwości szczególnej do spraw rolnictwa stopnia podstawowego (§ 8 rozporządzenia). Podstawy do podjęcia przez organ gminy uchwały w przedmiocie ustalenia kwoty z tytułu udziału właścicieli nieruchomości w kosztach budowy sieci wodociągowej, nie można także znaleźć w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991r., nr 30, poz.127 ze zm.). Przepis art. 44 ust. 1 tej ustawy stanowił, że właściciele gruntów są obowiązani uczestniczyć w kosztach budowy urządzeń komunalnych, energetycznych i gazowych odpowiednio do wzrostu wartości nieruchomości, powstałego na skutek wybudowania tych urządzeń (opłaty adiacenckie). Zgodnie natomiast z § 7 ust.2 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości udziału w kosztach budowy urządzeń komunalnych, energetycznych i gazowych (Dz.U. z 1991r., Nr 72, poz. 314 ze zm.), opłaty adiacenckie ustalał zarząd gminy w drodze decyzji, zgodnie z uchwałą rady gminy. Wysokość opłat adiacenckich ustalana była w stosunku procentowym, biorąc za podstawę różnicę powstałą między wartością gruntu przed wybudowaniem urządzeń komunalnych, energetycznych i gazowych a wartością gruntu po ich wybudowaniu. Reasumując, skoro w przytoczonych wyżej ustawach nie można wskazać żadnego przepisu prawa, który stanowiłby wyraźne upoważnienie dla Rady Gminy w S. - K. do podjęcia zaskarżonej uchwały, to należało uznać, że została ona wydana bez podstawy prawnej, a zatem zaistniała konieczność stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a. Odnosząc się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, że wyeliminowanie uchwały Nr XV/18/96 z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie na mocy uchwały Rady Gminy w S.-K. Nr XLVI/239/06 z dnia [...], nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w sprawie. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podjęcie go w sposób sprzeczny z prawem powoduje konieczność stwierdzenia nieważności takiej uchwały przez sąd administracyjny (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym). Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), zaś stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nie została w ogóle podjęta. Ta zasadnicza różnica między skutkami prawnymi uchylenia aktu prawa miejscowego a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie ma podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe (por. powoływany już wyrok NSA z dnia 27 września 2007r. sygn. akt II OSK 1046/07). Nie zasługuje również na uwzględnienie stanowisko organu, że w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Istotnie prawomocnym postanowieniem z dnia 23 lipca 2008 r. w sprawie II SA/Ke 101/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę K. K. na niniejszą uchwałę. Odrzucenie skargi z przyczyn formalnych nie powoduje jednak powagi rzeczy osądzonej i nie zamyka drogi do wniesienia skargi na tę samą uchwałę przez inny podmiot. Wpływu na wynik sprawy nie ma także wyrok Sądu Okręgowego w Kielcach z dnia 31 stycznia 2008r. sygn. akt II Ca 1572/07, którego kserokopia dołączona została do odpowiedzi na skargę. Powództwo Z. K. przeciwko Gminie S.-K., będące przedmiotem badania sądu powszechnego, miało charakter cywilnoprawny i zakres orzekania w tamtej sprawie nie pokrywa się z kontrolą sądową przeprowadzoną wskutek wniesienia skargi przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Wyjaśnić przy tym należy, że Sąd Okręgowy nie oceniał zgodności z prawem uchwały nr XV/18/96 podkreślając w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że jest ona aktem prawa miejscowego obowiązującym na terenie Gminy S.-K., a do jej kontroli upoważniony jest organ nadzoru i sąd administracyjny - w razie wniesienia skargi. Takiej właśnie kontroli dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie.