II SA/Ke 161/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2016r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia 26 stycznia 2016r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania A. R. od decyzji Wójta Gminy z dnia 10 listopada 2015r. w sprawie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem B. R. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że A. R. złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem B. R., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 16a ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015r., poz. 114 z późniejszymi zmianami) specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy w zw. z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1238) tj. kwoty 764 zł. Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 21 września 2015r. B. R. w roku podatkowym 2014 osiągnął dochód w wysokości 24.330,52 zł, który został pomniejszony o składki na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 2.189,76 zł i wyniósł kwotę 22.140,76 zł. Do dochodu rodziny został wliczony również dochód pochodzący z gospodarstwa rolnego B. R. o powierzchni 6,123 ha wynoszący kwotę 15.345,25 zł, oraz dochód A. i B. R. z gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,1730 ha wynoszący kwotę 2.939,49 ha. Organ odwoławczy wskazał również, że jak wynika z oświadczenia złożonego przez odwołującą w roku 2014r. uzyskała stypendium w kwocie 2.716,00 zł, które również zostało wliczone do dochodu rodziny. Organ wskazał, że przeliczając dochód rodziny na osobę w rodzinie odwołującej się w roku kalendarzowym 2014 wyniósł on kwotę 1.198,38 zł, przekraczając tym samym kwotę określoną ustawowo o 524,38 zł. Organ odwoławczy wskazał również, że w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania art. 16a ust. 3 ustawy oświadczeniach rodzinnych. Odnosząc się natomiast do kwestii wliczenia do dochodu rodziny kwoty dochodu z gospodarstwa rolnego organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 8 i 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych dla potrzeb ustalenia dochodu rodziny w sprawach świadczeń rodzinnych ustawodawca wskazał, że: "w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego dochód rodziny ustala się przyjmując, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa GUS na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006r. Nr 136, poz. 969 z późn. zm.)", a chodzi o gospodarstwo rolne znajdujące się w posiadaniu rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Organ odwoławczy podkreślił, że jak wynika z akt sprawy z pisma Starostwa Powiatowego z dnia 8 maja 2013r. umowa dzierżawy zawarta pomiędzy B. R. a jego synem M. R. nie została zarejestrowana, ponieważ nie wynika z niej , że została zawarta w celu nabycia przez wydzierżawiającego prawa do renty lub emerytury w związku z czym nie spełnia wymogów art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ wskazał, że okoliczność podnoszona w odwołaniu o wydzierżawieniu gospodarstwa i nie osiąganiu dochodu wyliczonego przez organ nie mogą być podstawą odmiennych ustaleń. Organ wskazał, że orzecznictwo sadowoadministracyjne jednomyślnie wskazuje, że organy wydające decyzję w przedmiocie przyznania zasiłku rodzinnego winny, obliczając dochody rodziny, wziąć pod uwagę fakt posiadania gospodarstwa rolnego i zastosować wyliczenie przewidziane w art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy wskazał, że świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego może być przyznane jedynie w razie łącznego spełnienia warunków określonych w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie doszło do przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła A. R.. Podniosła, że nie zgadza się z formą naliczenia dochodu rodziny z gospodarstwa rolnego. Wskazała, że rodzina nie posiada dochodu jaki został ustalony przez organ, opisała trudną sytuację finansową rodziny oraz historię chorego męża. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 5 maja 2016r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej ustanowiony z urzędu złożył załącznik do protokołu rozprawy w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 stycznia 2016r. W uzasadnieniu zostało podniesione, że organ naruszył prawo materialne poprzez błędną wykładnie art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co skutkowało powiększeniem dochodu rodziny skarżącej o dochód z gospodarstwa rolnego, którego faktycznie nie uzyskuje albowiem gospodarstwa tego nie użytkują ze względu na chorobę męża skarżącej i konieczność ciągłej opieki nad nim. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie wskazać należy, iż materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 16a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2015r, poz. 114). Zgodnie z jego treścią, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy tj. kwoty 764,00 zł. Przy czym dochód rodziny to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 i 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych). W niniejszej sprawie na dochód rodziny złożył się dochód jaki osiągnęli w 2014 roku B. R. oraz A. R. jak również dochód pochodzący gospodarstwa rolnego jakiego właścicielem są A. i B. małżonkowie R.. Zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 8 i 8a ustawy, w przypadku, ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 roku, poz. 1381 oraz z 2014 roku poz. 40). Z brzmienia cyt. przepisu wynika, że ustawodawca w przepisach o świadczeniach rodzinnych przyjął domniemanie, iż z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się w tym gospodarstwie pracuje, czy też zostało ono oddane w posiadanie zależne innej osobie. Zatem w rozumieniu ustawy "utrzymuje się" z gospodarstwa rolnego ten, kto włada nim na podstawie tytułu prawnego pozwalającego na oddanie tego gospodarstwa w posiadanie zależne, tj. w dzierżawę lub w użytkowanie. Przepis art. 5 ust. 8 nie mówi o dochodzie faktycznie osiąganym z działalności rolniczej, lecz zawiera założenie, że kwota wynikająca z przewidzianego w nim wyliczenia jest dochodem miesięcznym przyjętym do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego (zob. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2007 roku, w sprawie o sygn. akt I OSK 321/07, Lex nr 401679; z dnia 15 grudnia 2008 roku, w sprawie o sygn. akt I OSK 50/08; z dnia 3 września 2009 roku, w sprawie o sygn. akt I OSK 3/09, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei zaznaczyć należy, że zgodnie z uregulowaniem art. 5 ust. 8a, ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa rolnego stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego zalicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem: - części lub całości posiadanego przez rodzinę gospodarstwa rolnego oddanej w dzierżawę stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, - gospodarstwa rolnego wniesionego do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną, - gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Cytowany przepis wyczerpuje zakres wyłączeń, jakie dopuścił ustawodawca w stosunku do zasady przyjętej w art. 5 ust. 8. Jedynie w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w art. 5 ust. 8a pkt. 1 - 3 przeniesienie posiadania gospodarstwa z właściciela na posiadacza zależnego powoduje, że właściciel "nie utrzymuje się" z tego gospodarstwa w rozumieniu art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie okolicznością nie budzącą wątpliwości jest fakt, ze umowa dzierżawy zawarta pomiędzy B. R. a jego synem M. R. nie spełnia wymogów wyżej cytowanego przepisu i tym samym nie wywołuje żądanych przez skarżącą skutków w postaci nie liczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. W rozpoznawanej sprawie podstawę odmowy przyznania świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego w przedmiotowej sprawie a tym samym kwestię sporną stanowi ustalenie przez organy, że dochód rodziny, w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę wymienioną w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z uwagi na zsumowanie dochodów uzyskiwanych przez rodzinę, tj. dochodów z gospodarstwa rolnego oraz pozarolniczych ( art. 5 ust. 9 ). W treści odwołania, jak i skargi oraz załącznika do protokołu rozprawy strona skarżąca wskazywała, że gospodarstwo rolne nie przynosi dochodu. Okoliczności tej Sąd nie kwestionuje, jednak zaznaczyć należy, że przepis art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjmuje apriorycznie, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w określonej wysokości. Wobec tak skonstruowanej treści przywołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody. Stanowisko takie zostało zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2011r. w sprawie I OSK 2014/10 gdzie sąd stwierdził: "przy wyliczeniu dochodu uprawniającego do otrzymania zasiłku rodzinnego uwzględnia się dochód uzyskany z posiadanego gospodarstwa rolnego, nawet gdy nie jest ono użytkowane". Również w wyroku z dnia 16 grudnia 2009r. w sprawie I OSK 978/09 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził: "samo posiadanie gospodarstwa rolnego powoduje, że organ wydając decyzję w przedmiocie przyznania świadczenia rodzinnego winien, obliczając dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się, uwzględnić fakt posiadania gospodarstwa rolnego stosując wyliczenie przewidziane w art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych". Tak więc okoliczność, że skarżąca nie osiąga dochodu z posiadanego gospodarstwa nie mogła wpłynąć, na prawidłową interpretację przedmiotowego przepisu przez organy administracji państwowej. Podkreślić należy, że decyzja w sprawie ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie ma charakteru decyzji uznaniowej, co oznacza, że wnioskodawca powinien spełnić przewidziane prawem wymogi, gdyż tylko wówczas istnieje podstawa prawna do jej wydania zgodnie z żądaniem strony. Tym samym, odmawiając przyznania A. R. specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na nie spełnienie wymogów ustawy o świadczeniach rodzinnych organ pierwszej instancji jak również Samorządowe Kolegium Odwoławcze działały zgodnie z prawem. Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi.