I OSK 3/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Lech Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 3 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 września 2008r. sygn. akt II SA/Łd 294/08 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od M. F. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 września 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 294/08, po rozpoznaniu skargi M. F. , uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] wydane w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Wójt Gminy R. na podstawie art. 1-8, art. 14, art. 15 ust. 2, art. 20, art. 23-27, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. F. odmówił świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na dziecko M. F. , dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i z tytułu pokrycia wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła. W uzasadnieniu wskazano, że organ przywołał treść wskazanych w podstawie decyzji norm prawnych, a następnie wyjaśnił, iż M. F. wraz z dziećmi jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,9450 ha przeliczeniowego. W 2006 r. strona uzyskała dochód z gospodarstwa w wysokości 11 283,85 zł, w tym też roku uzyskała dochód podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych w wysokości 13 475,64 zł. W 2006 r. również córka D. F. uzyskała dochód podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych w wysokości 284,05 zł. Organ ustalił, iż ogółem w 2006 r. rodzina M. F. uzyskała łączny dochód w wysokości 25 043,54 zł. Tym samym miesięczny dochód rodziny wyniósł 2 086,96 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi kwotę 695,65 zł. Zgodnie z art. 5 ust. 1 w/w ustawy, dochód rodziny strony w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe (504 zł), strona nie spełnia również przesłanek z art. 5 ust. 3 albowiem dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie (695,65 zł) przekracza kwotę uprawniającą rodzinę do zasiłku rodzinnego o kwotę większą od kwoty odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalony tj. 48 zł (kwota przekroczenia wynosi 143,65 zł). Z przeprowadzonego wyliczenia organ wywiódł, iż strona przekroczyła kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia. Ponadto uznał, że fakt wydzierżawienia gospodarstwa rolnego pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, gdyż z akt sprawy nie wynika, by umowa została zawarta w celach emerytalno-rentowych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W odniesieniu do spornej kwestii jaką jest dochód z gospodarstwa rolnego, które z dniem 1 sierpnia 2006 r. M. F. wydzierżawiła, organ wyjaśnił, iż z przepisu art. 5 ust. 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę, z wyjątkiem oddanej w dzierżawę na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego (umowa zawierana pomiędzy podmiotami wymienionymi w art. 28 ust. 4 pkt 1 lit a – d ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca zwróciła uwagę na swoją trudną sytuację majątkową, na konieczność zapewnienia dzieciom utrzymania i godnego życia. Pozostała na stanowisku, iż wliczenie do dochodu jej rodziny dochodu z gospodarstwa, które wydzierżawiła, i z którego nie uzyskuje żadnych profitów jest krzywdzące. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że organy obu instancji tylko pozornie prawidłowo wyliczyły dochód w rodzinie skarżącej w 2006 r., w skład którego przyjęto wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia M. F. , dochód z gospodarstwa rolnego i dochód dziecka D. W ocenie składu orzekającego, organy błędnie zinterpretowały pojęcie dochodu użyte w treści art. 5 ust. 1 i ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 5 ust. 8 ustawy pozwala na przyjęcie do dochodu rodziny, dochodu z gospodarstwa rolnego jeżeli rodzina lub osoba ucząca się utrzymuje się z gospodarstwa rolnego. W rozpoznawanej sprawie, pozostaje poza sporem, iż po tragicznej śmierci męża skarżącej w 2005 r. nie prowadziła ona gospodarstwa rolnego i nadal tego nie czyni. Gospodarstwo rolne zostało wydzierżawione, a dzierżawa przynosi jedynie bardzo nikłe dochody w naturze (około 200 zł rocznie). Skarżąca nie prowadziła też gospodarstwa rolnego, a jej źródłem dochodu była i jest praca najemna sprzedawczyni w sklepie. W tych okolicznościach automatyczne przyjęcie dla potrzeb wyliczenia dochodu rodziny, hipotetycznego dochodu z gospodarstwa rolnego obliczonego na podstawie tak zwanego hektara przeliczeniowego i dochodu jaki może on przynieść nie jest w ocenie Sądu uprawnione. Pojęcie "utrzymywać się" oznacza zaspakajać swoje potrzeby życiowe - wyżywić się, wyżyć. Pojęcia "utrzymuje się z gospodarstwa rolnego" nie można utożsamiać więc wyłącznie z faktem posiadania gospodarstwa rolnego (patrz decyzja SKO w Krakowie z 18 listopada 2005 r. nr 1555/05/R (OwSS 2006/3/69). Powyższej kwestii dotyczy również wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 października 2007 r. w sprawie II SA/Ol 920/07 (LEX nr 340399), w którym przyjęto, że pojęcie: "Utrzymywanie się z gospodarstwa rolnego" , o którym mowa w art. 5 ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych należy rozumieć przede wszystkim jako prowadzenie gospodarstwa rolnego i uzyskiwanie tą drogą środków utrzymania, co oznacza, że szacunkowy dochód z gospodarstwa rolnego może zostać ustalony wobec posiadacza gospodarstwa rolnego, gdy stanowi on rzeczywiste źródło dochodów rodziny". Podzielając przytoczone poglądy, Sąd I instancji stwierdził, iż organy administracji nie wyjaśniły w sposób dostateczny faktycznych źródeł dochodu rodziny M. F. , czym naruszyły również art. 7, 77 § 1 i art. 81 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a) i litera c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) uchylił wydane w sprawie decyzje. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na wadliwym przyjęciu, że organy obu instancji ustalając dochód skarżącej za 2006 r., nie wyjaśniły w sposób dostateczny źródeł dochodu skarżącej w świetle przepisu art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czym naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 i 81 k.p.a., 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej interpretacji art. 5 ust. 8 ustawy z dnia 23 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez nieuprawnione przyjęcie, że rodzina lub osoba ucząca się utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, wówczas jeżeli faktycznie uzyskuje dochód z tego gospodarstwa, tj. na wprowadzeniu ponadnormatywnej przesłanki do wyżej wymienionego przepisu. W oparciu o powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pojęcie dochodu dla celów świadczeń rodzinnych zostało ustalone w art. 3 ustawy z dnia 23 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Według pkt 1 litery c) tego artykułu dochód oznacza inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, enumeratywnie wymienione w tym przepisie, w tym m.in. dochody z gospodarstwa rolnego, przy czym pojęcie "gospodarstwo rolne" oznacza gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym (art. 3 pkt 6). Art. 5 ust. 8 ustawy określa natomiast sposób ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego i stanowi, że w przypadku, gdy rodzina lub osoba ucząca się utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 z późn. zm.). Z powołanych przepisów wynika, że gospodarstwo rolne jest źródłem dochodu oraz, że dochód z gospodarstwa rolnego nie jest ustalany w wysokości faktycznie uzyskanej, lecz jest on uzależniony od wielkości tego gospodarstwa wyrażonej w hektarach przeliczeniowych oraz wysokości kwoty ogłaszanej przez Prezesa GUS. Taki sposób ustalenia dochodu z gospodarstwa rolnego oznacza, że sam fakt posiadania tytułu prawnego do gospodarstwa rolnego świadczy o utrzymywaniu się z tego gospodarstwa (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 321/07) Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 powołanego artykułu. Żadna z przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie tam wymienionych nie zachodzi w niniejszej sprawie, zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) w przypadku, gdy rodzina lub osoba ucząca się utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969). Z brzmienia powyższego przepisu należy wyprowadzić wniosek, że ustawodawca w przepisach o świadczeniach rodzinnych przyjął domniemanie, iż z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się w tym gospodarstwie pracuje, czy też zostało ono oddane w posiadanie zależne innej osobie. W rozumieniu ustawy "utrzymuje się" z gospodarstwa rolnego zatem także ten, kto włada nim na podstawie tytułu prawnego pozwalającego na oddanie tego gospodarstwa w posiadanie zależne, tj. w dzierżawę lub w użytkowanie. Przepis art. 5 ust. 8 nie mówi o dochodzie faktycznie osiąganym z działalności rolniczej lecz zawiera założenie, że kwota wynikająca z przewidzianego w nim wyliczenia jest dochodem miesięcznym przyjętym do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego. Pogląd, że ustawodawca w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjął domniemanie, iż z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wielu orzeczeniach m.in. w wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2007 r., I OSK 321/07, LEX nr 401679; z dnia 15 grudnia 2008 r., I OSK 50/08 nie publ., którym uchylił powołany w zaskarżonym orzeczeniu przez Sąd I instancji wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 października 2007 r. oraz z dnia 23 czerwca 2009 r., I OSK 1290/08, nie publ.). Z kolei zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 5 ust. 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem: 1) oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego; 2) gospodarstwa rolnego wniesionego do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną; 3) gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Przedłożona przez M. F. umowa dzierżawy gospodarstwa rolnego nie została zawarta stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, gdyż nie została zawarta w celu uzyskania prawa do emerytury lub renty. Zatem dochód uzyskiwany przez M. F. z gospodarstwa rolnego, wyliczony według wskazanych wyżej zasad, podlega wliczeniu przy obliczeniu jej dochodu na potrzeby ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Wyjątki zawarte w przepisie art. 5 ust. 8a nie mają w sprawie zastosowania. Organy administracji prawidłowo ustaliły łączny dochód rodziny M. F. za 2006 r. na 25.043,54 zł przy założeniu, iż z gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,9450 ha przeliczeniowych uzyskała ona dochód za 2006 r. w wysokości 11.283,85 zł. Prezes Głównego Urzędu Statystycznego w obwieszczeniu z dnia 20 września 2007 r., (M.P. nr 66, poz. 738) ogłosił wysokość przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego w 2006 r. w kwocie 1.898 zł. Ponadto M. F. uzyskała dochód podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych w wysokości 13.475,64 zł, a córka D. F. uzyskała dochód w wysokości 284,05 zł. Tym samym miesięczny dochód rodziny wyniósł 2 086,96 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi kwotę 695,65 zł. W takim przypadku rodzina M. F. nie spełniała kryterium dochodowego w przeliczeniu na osobę wynoszącego w myśl art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych 504 zł, ani też kryterium dochodowego obliczonego stosownie do art. 5 ust. 3 w/w ustawy. W takiej sytuacji należy przyznać rację wnoszącemu skargę kasacyjną Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Piotrkowie Trybunalskim, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 września 2008 r. naruszył przepis prawa materialnego – art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że utrzymywanie się z gospodarstwa rolnego w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć jako faktyczne uzyskiwanie dochodu z tego gospodarstwa. Konsekwencją tej błędnej wykładni było uchylenie wydanych w sprawie decyzji i nakazanie organom wyjaśnienie faktycznych źródeł dochodu rodziny M. F. Tymczasem organy administracji orzekające w sprawie niniejszej prawidłowo ustaliły dochód skarżącej i uznały, że rodzina M. F. nie spełnia kryterium dochodowego z ustawy o świadczeniach rodzinnych i w konsekwencji odmówiły przyznania jej zasiłku rodzinnego i dodatków. Z tego względu należało uchylić zaskarżony wyrok, a ponieważ w sprawie miało miejsce w istocie jedynie naruszenie prawa materialnego należało rozpoznać skargę, która jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu z przyczyn wyżej wskazanych. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd na zasadzie art. 207 § 2 w/w ustawy odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od M. F. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim ze względu na sytuację materialną skarżącej.