II SA/Ke 163/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w dniu 28 września 2017 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. A. na decyzję Wojewody z dnia 31 stycznia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Decyzją z dnia 31 stycznia 2017 r., znak: [...], Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania S. A., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 10 października 2016 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi gminnej nr [...], odcinek końcowy (kilometraż lokalny od km 0+000,00 do km 0+388,00) w miejscowości G. i M., gm. B.. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Opisana na wstępie decyzja Starosty z dnia 10 października 2016 r. wydana została po rozpatrzeniu wniosku Gminy B. z dnia 15 lipca 2016 r. W odwołaniu S. A. zakwestionował przebieg planowanej drogi, zarzucając organowi I instancji błędne ustalenia faktyczne, "nieracjonalność" projektu i niedoręczenie mu decyzji w całości. Dodatkowo podnosił, że w odniesieniu do działki nr 1132/4 współwłaścicielem jest także jego siostra – K. A.. Rozpatrując odwołanie Wojewoda, po przywołaniu treści art. 11a ust. 1, art. 11g ust. 1 pkt 1 oraz art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ("specustawy") w zw. z art. 15 Kpa, stwierdził, że wniosek inwestora zawierał elementy wskazane w art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 specustawy. O wszczęciu postępowania oraz o możliwości wypowiedzenia się i zgłoszenia zastrzeżeń co do zebranych dowodów strony zostały zawiadomione zgodnie z art. 11d ust. 5 i 6 specustawy, tj. poprzez zawiadomienie z dnia 3 sierpnia 2016 r. doręczone wnioskodawcy, właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem na adres figurujący w ewidencji gruntów, a także poprzez obwieszczenie z dnia 8 sierpnia 2016 r. Na etapie postępowania przed organem I instancji uwagi wnieśli R. A. i S. A.. Inwestor odniósł się do nich pismem z dnia 16 września 2016 r. Ponadto uzupełnił dokumentację stosownie do postanowienia organu z dnia 2 września 2016 r. wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("uPb"). Organ II instancji wskazał, że decyzja z dnia 10 października 2016 r. została, zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy doręczona wnioskodawcy. Właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem zostali zawiadomieni o jej wydaniu zawiadomieniem z dnia 11 października 2016 r. doręczonym na adres figurujący w ewidencji gruntów. Pozostałe strony zostały zawiadomione obwieszczeniem z tej samej daty. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja Starosty spełnia wymogi art. 11f ust. 1 specustawy, a przebieg planowanej drogi został ustalony prawidłowo. Skarżący zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 9 czerwca 2016 r. jest właścicielem działki nr ewid. 1132/4, która kwestionowaną w odwołaniu decyzją z dnia 10 października 2016 r. została podzielona na działki nr: 1132/5 – z przeznaczeniem pod inwestycję oraz 1132/6 – pozostała przy właścicielu. Na działce nr 1132/5 planowana jest na długości około 46 m droga gminna klasy D o szerokości 10-15 m. Organ wyjaśnił, że przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ nie ma możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu. Podlega on bowiem sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, szczególnie techniczno-budowlanymi. Sprawdzeniu podlega również kompletność projektu, załączenie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (art. 35 ust. 1 pkt 3 uPb), a nadto, czy projekt został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane. W uzasadnieniu podniesiono, że zastrzeżenia skarżącego co do lokalizacji drogi nie uzyskały akceptacji wnioskodawcy, co wynika z pisma z dnia 16 września 2016 r. i 14 grudnia 2016 r. Starosta zobowiązany był więc do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem. Stosownie do art. 11e specustawy nie mógł uzależnić zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji, organ wskazał, że skarżący odebrał w dniu 17 października 2016 r. zawiadomienie o wydaniu tej decyzji i miał możliwość zapoznania się z jej treścią osobiście lub przez pełnomocnika. Organ nie zgodził się też z zarzutem, że działka nr 1132/4 ma nieuregulowany stan prawny. Przywołując treść art. 11d ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 4f specustawy stwierdził, że według wypisu z ewidencji gruntów i budynków dla ww. działki prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w której jako jedyny właściciel ujawniony został S. A.. Żona skarżącego nie jest więc stroną postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. Akcentując okoliczność, że zgodnie z księgą wieczystą KW [...], właścicielami działek nr ew. 164 i 165 w obrębie G., gm. B. byli jego rodzicie stwierdził, że razem z siostrą H. N. są ich spadkobiercami. Z tego względu stroną niniejszego postępowania powinna być również H. N., mimo że nie figuruje w ewidencji gruntów. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, lokalizacja drogi narusza w sposób drastyczny jego interes gospodarczy poprzez obniżenie wartości nieruchomości i uniemożliwienie wjazdu samochodami ciężarowymi z przyczepą lub naczepą, co jest konieczne z racji prowadzonej działalności. Ponadto, planowana droga "prowadzi donikąd", a jej realizacja przyczyni się do likwidacji stanowisk pracy. Skarżący powołał się "na niezakończony w aspekcie prawnym proces przejmowania fragmentu pasa gruntu stanowiącego część działek opisanych w KW [...]". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 3 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił skargę zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 11d ust. 5 specustawy w zw. z art. 28 Kpa poprzez pominięcie H. N. jako strony; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w tym niewyjaśnienie stanu prawnego działki nr ew. 280 i nierozpatrzenia naruszenia interesu strony. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący był przekonany, iż działka nr 280 jest częścią jednej z działek, której jest współwłaścicielem, tj. 164 lub 165. W zakresie działalności firmy A. Sp. z o.o. wybudował on drogę dojazdową do zakładu produkcyjnego. Wskazano, że nie jest możliwe prawidłowe przeprowadzenie inwestycji bez uregulowania stanu prawnego działki nr 280. Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2017 r. tut. Sąd dopuścił H. N. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. Na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. skarżący oświadczył, że inwestycja ma być zrealizowana w całości na gruncie do tej pory należącym do niego – na wysokości zakładu produkcyjnego. Dotychczas istniejąca droga została przez niego urządzona i służyła mu jako plac manewrowy dla tirów. Zrealizowanie planowanej drogi spowoduje, że nie będzie mógł prowadzić działalności. Niektóre produkowane przez niego elementy mają 15 m długości i nie jest możliwe, aby pojazd wiozący takie elementy mógł wykonać manewr wjazdu i wyjazdu na działkę o szerokości 20 m. Z uwagi na usytuowanie terenu jest to jedyny wjazd na działkę, na której prowadzona jest produkcja. Skarżący stwierdził, że powinien od początku uczestniczyć w projektowaniu planowanej drogi. Pełnomocnik organu powołując się na dane z ewidencji gruntów wskazała, że działka nr 280 pozostawała we władaniu Gminy B., dlatego nie mogła stanowić własności skarżącego. Stwierdziła, że szerokość zjazdu nie może być szersza niż szerokość całej jezdni. Wskazała, że w toku postępowania administracyjnego skarżący nie podnosił zarzutu braku możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Pełnomocnik skarżącego złożył pismo Naczelnika Gminy w B. skierowanie do Urzędu Wojewódzkiego z dnia 27 lipca 1987 r., z którego jego zdaniem wynika, że działki nr 164 i nr 165 graniczyły ze sobą, a zatem, że działka obecnie oznaczona nr 280 położona między tymi działkami stanowi własność skarżącego i jego siostry, bowiem została ona utworzona z obu tych działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). W rozpoznawanej sprawie skarżący uczynił przedmiotem swojej skargi decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Starosty zezwalającą Gminie B. na realizację inwestycji drogowej, wydaną w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.), dalej jako "specustawa". Skarżący upatruje wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia po pierwsze w tym, że jego siostra H. N., spadkobierczyni nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją (nr ewid. 164 i 164), nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Po drugie zarzuca organom ustalenie przebiegu projektowanej drogi w sposób zagrażający prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Wreszcie kwestionuje zapis w ewidencji gruntów, zgodnie z którym działka nr 280 znajduje się we władaniu Gminy B. na zasadach posiadania samoistnego, twierdząc, że stanowi ona jego własność. Odnosząc się do kwestii pominięcia H. N. jako strony niniejszego postępowania, stwierdzić należy, że podniesiony zarzut nie zasługuje na uwzglednienie. Zgodnie z art. 11d ust. 5 specustawy organ wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, oraz zawiadamia pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Podobna zasada obowiązuje po wydaniu decyzji, tyle że wnioskodawcy jest ona doręczana (art. 11f ust. 3). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że H. N. nie figuruje w ewidencji gruntów jako właściciel lub użytkownik wieczysty działki objętej przedmiotową inwestycją. Z powyższego wynika, że organ nie miał obowiązku doręczania H. N. ani zawiadomienia o wszczęciu postępowania, ani zawiadomienia o wydaniu decyzji. Należy przyjąć, że wyżej wymieniona została zawiadomiona o czynnościach organu za pomocą obwieszczeń dokonanych w dniach 8 sierpnia 2016 r. i 11 października 2016 r. W uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. II OPS 2/16, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów stwierdził, że "formą doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji przyjętą w art. 11f ust. 3 zdanie pierwsze specustawy drogowej w odniesieniu do kategorii określonej przez ustawodawcę mianem "pozostałych stron postępowania" jest obwieszczenie, a więc forma publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 Kpa. Nic nie wskazuje na to, by z zakresu tego sformułowania ("pozostałe strony") ustawodawca domyślnie postanowił wyłączyć właścicieli i użytkowników wieczystych. Odmienny wniosek musiałby w sposób niedopuszczalny zakładać, że posługując się wyrażeniem "pozostałe strony", co w założeniu ma tę kategorię podmiotów różnicować względem wnioskodawcy, ustawodawca nie był konsekwentny". W rezultacie zaprezentowanej przez NSA wykładni uznać należy, że w niniejszej sprawie H. N. nie została pominięta w postępowaniu administracyjnym. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że organ uchybił przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa nie rozważając innego przebiegu projektowanej drogi gminnej. Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy, starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Organ administracji nie jest więc uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji czy jej przebiegu. O tym decyduje inwestor, wybierając najbardziej korzystne dla niego rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze, w szczególności to inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji drogi. Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający dokonuje jedynie oceny formalnoprawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji. Odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być oparta wyłącznie o ustalenia organu, z których wynikałoby, że przebieg inwestycji zaproponowany przez inwestora narusza obowiązujące przepisy prawa. W przeciwnym wypadku, stosownie do art. 11a ust. 1 specustawy organ zobligowany jest wydać decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Nie można bowiem uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (art. 11e; por. wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 2416/10; z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. II OSK 762/13). W świetle powyższego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest władny oceniać przydatność lub celowość realizacji inwestycji, bądź oceniać, jaki wariant jej realizacji będzie najkorzystniejszy. Zarzuty skarżącego w tej kwestii mają ponadto jedynie charakter ogólny i skupiają się na wykazaniu pogorszenia sytuacji jego przedsiębiorstwa produkcyjnego. W swoim żądaniu zmiany przebiegu zaprojektowanej drogi gminnej skarżący nie odniósł się do istniejącego już układu komunikacyjnego i realnych możliwości wprowadzenia jakichkolwiek w tym względzie zmian. Tak ujętym zarzutom sprzeciwiają się założenia i cel specustawy. To zarządca drogi dokonuje wyboru optymalnych rozwiązań. Natomiast przejęcie na własność jednostki samorządu terytorialnego terenów niezbędnych do budowy drogi publicznej następuje z mocy prawa za odszkodowaniem (art. 12 ust. 4a specustawy). Ponadto, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości (art. 13 ust. 3 specustawy). Akcentowane przez skarżącego problemy z dalszym prowadzeniem działalności gospodarczej w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie mogą być traktowane równorzędnie z celem budowy drogi publicznej. Sam ustawodawca dokonał swoistego wartościowania celów społecznych (publicznych) wyraźnie preferując cel w postaci przyspieszenia budowy dróg publicznych. Właśnie w tym celu uchwalono specustawę drogową, która dla realizacji dróg publicznych ograniczyła prawa procesowe stron w postępowaniu administracyjnym i ochronę prawa materialnego, pozwalając na ingerowanie w prawo własności decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przedmiotowa inwestycja niewątpliwie ingeruje w prawo przysługujące skarżącemu, ale czyni to zgodnie z przepisami i zakres odebranego terenu jest niezbędny do realizacji projektowanej drogi. Niezasadny jest również zarzut niewyjaśnienia stanu prawnego działki nr 280. W postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie rozstrzyga się bowiem sporów o własność. Na podstawie specustawy dochodzi do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej niezależnie od posiadania prawa do terenu inwestycji, bo ta decyzja już rodzi prawo do terenu (wywłaszczenie ex lege). Na koniec wskazać należy, że specustawa była już przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego pod względem zgodności z Konstytucją. W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. K 4/10, Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych; po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa przy realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną; po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem wywłaszczone. Jeżeli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczony w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Przy założonym przebiegu drogi, z jednej strony wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony – wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.